¿Qué hubiera pasado con el sistema sanitario en tiempos de Covid si no se hubieran reforzado las estructuras y los equipos? No hay que darle muchas vueltas para imaginar que hubiera colapsado hace mucho tiempo. Pues más allá de que esos refuerzos siguen siendo insuficientes, tal y como apuntan los expertos en salud, el ejemplo permite ilustrar otro atasco que está afectando de lleno a la transición energética. En palabras de José María González Moya, director general de APPA Renovables, “si queremos realizar en una década todo el esfuerzo renovable que hemos realizado en los últimos 30 ó 40 años, la carga de trabajo no va a estar únicamente en el lado de las empresas, vamos a tensionar los equipos de las administraciones y es importante dotarlas de más recursos para poder llevar a cabo todos los trámites”.
El pasado 21 de diciembre el Consejo de Ministros aprobaba un paquete de medidas relacionadas con la transición energética y el recibo de la luz. Entre esas medidas recogidas en el Real Decreto Ley 29/21, el Gobierno daba nueve meses más de plazo para la tramitación de nuevas instalaciones de renovables, atendiendo así a una demanda que había manifestado reiteradamente el sector, y que tiene su origen en el descomunal atasco administrativo que amenazaba con paralizarlo por completo. Pero, ¿por qué se ha producido ese atasco?
El RDL 23/2020 estableció unos hitos temporales (el primero es la declaración de impacto ambiental) para mantener los permisos de acceso y conexión. En ese momento, decenas de miles de MW eólicos y fotovoltaicos tuvieron que pedir simultáneamente el comienzo de la tramitación de proyectos, lo que generó una avalancha de expedientes.
En la actualidad hay otorgados permisos de acceso y conexión a la red que suman la friolera de 150 GW. De los que 103 GW son de fotovoltaica. Para poner la cifra en contexto basta decir que toda la potencia eléctrica instalada hoy en España con todo tipo de tecnologías suma 112 GW. Y el PNIEC apunta a tener operativos 35 GW adicionales en 2025 y 60 GW en 2030. “Este exceso de solicitudes, muchas de ellas inviables económica o ambientalmente” –explican desde el Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico (Miteco)–, “puede impedir la materialización de proyectos viables, debido a la incapacidad de las administraciones para evaluar y tramitar un contingente tan elevado de proyectos”. El Miteco también apunta a “la necesidad de responder adecuadamente a las exigencias económicas y ambientales asociadas al despliegue de renovables y las asociadas a la cohesión social y territorial en lo que afecta a las líneas de evacuación y conexión a red”.
Según José Donoso, director general de la Unión Española Fotovoltaica (UNEF), “un cuello de botella particular son las delegaciones y subdelegaciones provinciales que no estaban dotadas con la infraestructura necesaria para gestionar la gran cantidad de proyectos recibidos. A lo que hay que añadir que en algunas CCAA hemos detectado la voluntad de ralentizar algunos proyectos paralizando su tramitación”.
En la última Conferencia Sectorial de Energía, celebrada el 9 de diciembre, las propias CCAA solicitaron unánimemente la flexibilización de los plazos asociados a los hitos intermedios de la tramitación de los proyectos, ante la imposibilidad de terminar en tiempo y forma todas las solicitudes, sobre todo en lo relativo a los estudios y declaraciones de impacto ambiental. Y por eso el 21 de diciembre se aprobó el RDL 29/21, que fija un plazo adicional de nueve meses para los hitos intermedios relativos a la obtención de la declaración de impacto ambiental y las autorizaciones administrativas previa y de construcción, sin extender el plazo total de cinco años para el hito final de obtención de la autorización administrativa de explotación definitiva, con la consiguiente entrada en operación de la instalación. Hasta la aprobación del RDL 29/2021, muchos promotores corrían el riesgo de perder el permiso de acceso y conexión y, por tanto, todos los esfuerzos hechos en la tramitación de sus proyectos, así como el coste económico de los mismos. “Gracias a la prórroga aún no hay grandes consecuencias para el sector, pero no está claro que dentro de nueve meses la situación no pueda ser diferente –señala Heikki Willstedt, director de Políticas Energéticas y Cambio Climático en la Asociación Empresarial Eólica (AEE)–. En algunas CCAA la situación es más complicada, como en Galicia o Cataluña, donde se han tomado medidas regulatorias que podrían acabar invalidando muchos proyectos, en algunos casos por la aplicación retroactiva de los nuevos criterios, con la consiguiente pérdida económica”.
Cuando los proyectos son de más de 50 MW la tramitación le corresponde al Miteco. Hasta esa potencia le corresponde a las comunidades autónomas. En todo caso, y es una de las razones del atasco administrativo, esos estudios de impacto ambiental deben de hacer, por ejemplo, un informe del seguimiento de aves en la zona durante al menos un año entero. “Los expedientes de los proyectos eólicos suelen contener miles de folios que los técnicos de medio ambiente tienen que analizar para poder dar el visto bueno al proyecto”, apunta Heikki Willstedt.
Y con todos los proyectos presentados hay que completar la tramitación de la declaración de impacto ambiental, incluso los que tienen pocas probabilidades de salir adelante. Hay casos, por ejemplo, en los que las líneas de evacuación desde la planta de renovables hasta el nudo de la red eléctrica se extiende varios cientos de kilómetros, lo que pone muy difícil su aprobación.
Aquellos promotores que, visto lo visto, han preferido no seguir adelante con sus proyectos tras esta modificación de los plazos intermedios se les ha ofrecido la posibilidad de renunciar a los correspondientes permisos de acceso y conexión en el plazo de un mes desde la aprobación del RDL 29/21, y se les han devuelto las garantías presentadas (40.000€ MW). La intención del Ministerio con la potencia de nudos de acceso que queden disponibles es celebrar subastas. “De ese modo los trámites son más sencillos”, explican desde el Miteco.
Reforzar la administración y simplificar trámites
La flexibilización de los hitos es una de las soluciones que plantean los expertos. Otras medidas pasan por reforzar las administraciones o simplificar los trámites. Pero quienes conocen cómo funciona la administración porque en algún momento han trabajado para la “cosa pública” consideran que “el refuerzo de las administraciones tiene un coste presupuestario, y eso es prácticamente imposible en las coyunturas actuales”. Se sabe que en algunos casos se ha tratado de reajustar plantillas de unas instituciones (direcciones generales) a otras, pero no es un tema sencillo. “La simplificación de trámites. Y la homogeneización de esos trámites en las distintas CCAA parecen medidas más recomendables”, apuntan estas fuentes.
González Moya reconoce que “en ocasiones hemos visto que esto podría mejorar con formación específica de los técnicos de las administraciones, pero hay casos que conocemos de primera mano que lo que demuestran es una gran falta de personal para atender el volumen de trabajo que ha generado la transición energética”.
Algunos lo han tenido en cuenta. Según Heikki Willstedt, “muchas administraciones sí han contratado personal adicional por lo que la situación ha ido mejorando, aunque en algunos casos muy lentamente. Por otra parte, en algunas CCAA hay oposición política y social al desarrollo de nuevos parques eólicos, lo que también ha dificultado la tramitación de proyectos”.
Willstedt aporta otras ideas. “Desde un punto de vista estrictamente de tramitación, el establecimiento de una ventanilla única para la tramitación de todos los permisos, establecer unos plazos claros de respuesta de las administraciones, la digitalización de los procesos, la homogenización entre CCAA, o la posibilidad de avanzar varios aspectos de la tramitación en paralelo, son ejemplos concretos que pueden agilizar la tramitación de proyectos sin disminuir un ápice la protección del medio ambiente o la participación ciudadana. Pero quedaría también la problemática política y social que necesita soluciones que llevan más tiempo: más información a los ciudadanos sobre la transición energética y las implicaciones para el territorio, establecer herramientas de diálogo y participación entre ciudadanos, empresas y administraciones, etc”.
UNEF también tiene ideas para mejorar la situación. “Desde hace dos años venimos pidiendo que no se puedan obtener puntos de conexión sin contar previamente con los acuerdos con los propietarios –señala José Donoso–. Esto reduciría el número de proyectos en estudio en un momento determinado y evitaría pausarlos en el tiempo mientras que favorecería resolver problemas sociales como las propias expropiaciones, que no apoyamos desde nuestra asociación”.
Galicia, Cataluña y Andalucía, lo más preocupante
Aunque el atasco afecta tanto a la administración central como a las CCAA, Andalucía, Cataluña y Galicia parecen llevarse la palma, según señalan varias fuentes consultadas. De hecho, Galicia acaba de aprobar una moratoria de 18 meses en su Ley de Presupuestos “para poder tramitar con las máximas garantías” los expedientes que tiene en estos momentos encima de la mesa. Entre las nuevas medidas también se incluye un nuevo criterio para establecer una distancia entre aerogeneradores equivalente a cinco veces la altura de la máquina, con el objetivo de atenuar el impacto visual. La Xunta de Galicia alega que quiere llevar a cabo “un desarrollo eólico ordenado”, y para ello está impulsando “herramientas de transparencia, colaboración institucional e información destinadas a los ayuntamientos, a la ciudadanía y al resto de entidades interesadas”.
La casuística con la tramitación es enorme. González Moya cita algunos casos “que pueden resultar sorprendentes, como una instalación que debe presentar un informe sobre la inundabilidad de las tierras donde se asienta. Es una zona en la que no se recuerda ninguna inundación pero es necesario hacer el trámite. Tras realizar el estudio, este tiene que ser aprobado por la Confederación Hidrográfica correspondiente, que acumula una ingente cantidad de trabajo para la que no tiene personal específico”. El caso refuerza una idea con la que insisten desde APPA Renovables: “hemos creado un sistema que, a pesar de lo que pueda parecer, es muy garantista. No se aprueba una instalación renovable si no se cumplen numerosas garantías. Pero esto implica también que hay muchas administraciones y organismos que están aumentando su carga de trabajo”.
José Donoso percibe, además, un aspecto preocupante que, entiende, puede contribuir a alimentar el rechazo al despliegue de renovables. “El hecho de no clarificar qué proyectos serán aprobados o no, alimenta la sensación en la sociedad de que hay demasiados proyectos, cuando la realidad es que muchos de ellos no saldrán adelante, como se está viendo”.
El autoconsumo no se libra
El atasco no solo afecta a las grandes plantas. Como apunta José María González Moya, “también estamos experimentando retrasos en las instalaciones de autoconsumo, tanto en temas ambientales, cuando aplica, como en el caso de autorizaciones administrativas. Y más allá de las administraciones, vemos problemas de tramitación con algunas compañías distribuidoras”. La retahíla de las dificultades crecientes pasa por la legalización de las instalaciones, los trámites con las distribuidoras, la inscripción en el registro, la gestión de excedentes por parte de los consumidores, ya sean particulares o empresas. “Muchas veces pensamos que afecta únicamente a las empresas del sector, pero una industria cárnica, por ejemplo, que ha realizado una importante inversión en autoconsumo y que ve cómo se eterniza la gestión del cobro de sus excedentes, también está perdiendo dinero. Y esto afecta a los futuros proyectos, tiene un efecto negativo multiplicador”.
Donoso habla de “dinámicas diferentes. Los posibles retrasos en autoconsumo se deben más a decisiones municipales o de conexión”. Y saca pecho con una de las campañas en las que UNEF ha empleado muchas energías: la eliminación del requisito de licencia de obras, una exigencia que agiliza mucho los proyectos de autoconsumo. Con la reciente incorporación de La Rioja son ya 14 las CCAA que han sustituido este trámite por una declaración responsable o una comunicación al ayuntamiento. Solo faltan por adoptar esta medida Murcia, Cantabria y País Vasco. “Este requisito supone un impacto en el coste de la instalación, puede provocar hasta retrasos de ochos meses en la tramitación del proyecto y desanima a los ciudadanos que quieren apostar por el autoconsumo para reducir su factura eléctrica y contribuir a la lucha contra el cambio climático”, recuerda José Donoso.
La subasta de renovables del pasado 19 de octubre reservaba 600 MW para “disponibilidad acelerada”. Es decir, para proyectos eólicos o fotovoltaicos en avanzado estado de tramitación que tendrían que estar construidos en un plazo de ocho meses, a comienzos del verano de 2022. Fue un fracaso. Solo fueron adjudicados 21,95 MW. Lo que refleja la dificultad que hay para tramitar rápido nuevas instalaciones. No existen tantos proyectos maduros como se creía. Y, en buena medida, la culpa es precisamente de este atasco del que es perentorio salir.
• Este artículo se ha publicado en el número de febrero de la revista en papel, que puedes descargar gratis aquí.
