Hay mucha potencia instalada en España, más de 110.000 megavatios (más que nunca antes), y la demanda es hoy inferior a la que había en este país hace diez años: 275.000 gigavatios hora demandamos en 2010 (cuando en este país había 104.000 megavatios de potencia); 264.000 gigavatios hora demandamos en 2019. Estamos sobrados. Más que sobrados de potencia de generación. Ya lo estábamos hace diez años, en 2010, cuando con 104.000 megas de potencia fuimos capaces de atender una demanda mucho mayor que la actual. El techo histórico de la demanda, el máximo de "potencia instantánea demandada" se sitúa en los 45.450 megavatios y es anterior a esa fecha aún. Ese registro (ese techo) data, concretamente, de las 18 horas y 53 minutos del día 17 de diciembre del año 2007. Ese fue el momento -el instante preciso de toda la historia de este país- en el que más electricidad demandamos a la vez los españoles, el instante en el que más aparatos enchufamos simultáneamente. Nunca después hemos superado los 45.000 megavatios. Porque la demanda de potencia instantánea en España nunca ha vuelto a ser la que fue aquel día. Ni mucho menos. Es más, en el último quinquenio no hemos alcanzado tampoco los 44.000 megavatios de demanda de potencia instantánea, ni los 43.000, ni los 42.000. En 2019, ni siquiera los 41.000.
A pesar de ese enorme exceso de sobrecapacidad (110 contra 41), el legislador español (PSOE/PP) ha considerado que había que asegurar el suministro. Asegurarlo mucho. Mucho, mucho. Hasta un total de entre 13.000 y 18.000 millones de euros, una millonada que se han embolsado muy pocos actores del sistema eléctrico nacional. Según el informe «Limpio, asequible y fiable: Acertar con la transformación del sistema eléctrico en España», elaborado por el Proyecto de Asistencia Regulatoria (Regulatory Assistance Project, RAP) en colaboración con la Fundación Renovables, solo en 2018 los consumidores pagaron de su bolsillo 1.000 millones de euros por esos seguros. 1.000 millones de euros en concepto de Mecanismos de Remuneración de Capacidad (MRCs), "mecanismos -explican desde RAP- que han retenido plantas de combustibles fósiles en el sistema que eran innecesarias, perjudicando así la eficacia del mercado de energía mayorista y sobrecargando a los consumidores con facturas de electricidad más elevadas". En la imagen de abajo -explica la Fundación-, "niveles de margen realizado en momentos de máxima demanda para cada año desde 2008 a 2018; en otras palabras, el excedente de generación disponible sobre la demanda máxima. La línea negra discontinua de la figura presenta el margen ideal de capacidad reducida en España, que es un 10%". O sea, que, con un 10% (1,1), la seguridad de suministro está asegurada.
El pretexto que ha esgrimido tradicionalmente el legislador para sobreactuar de ese modo (1,23; 1,34; 1,46... en lugar de 1,1) viene a ser, grosso modo, que las fuentes renovables unas veces soplan y otras no, unas veces lucen y otras no, unas veces llueve y otras no. Y que por eso hay que mantener en guardia a ciertas centrales y que eso hay que pagarlo. El argumento puede servir para el 1,1, pero quizá no para el 1,46 del año 2018, ese ejercicio que nos costó 1.000 millones de euros (que han ido a parar a muy pocos bolsillos). Además, Regulatory Assistance Project dice que las ciencias avanzan que es una barbaridad: "con los nuevos avances tecnológicos, los recursos variables [renovables] pueden ser controlados, a la vez que aportan flexibilidad al sistema. Por ejemplo -continúa RAP-, el operador del sistema independiente de California (Californian Independent System Operator), en colaboración con el National Renewable Energy Laboratory (NREL) y la empresa First Solar llevaron a cabo una serie de pruebas en una planta fotovoltaica solar de gran escala para evaluar su capacidad de ofrecer servicios complementarios, como la frecuencia de respuesta. Pues bien, las organizaciones llegaron a la conclusión de que la unidad FV puede ofrecer todos estos servicios y, de hecho, superar a los generadores convencionales cuando es complementada por tecnologías inteligentes (por ejemplo, inversores de potencia)".
O sea, que la función de guarda jurado de la seguridad de suministro puede dejar de ejercerla el gas o el carbón y puede empezar a desempeñarla precisamente la solar.
Eso, en California. ¿Y en España? Pues lo mismo, según el informe. "El mercado español sufre de un problema de sobrecapacidad agudo. Los riesgos para la adecuación de recursos [nuevas renovables] son insignificantes de corto a medio plazo, incluso bajo condiciones extremas, como un cierre hipotético de centrales importante" (centrales de carbón y nucleares, concreta el informe en otro párrafo). Más aún: los riesgos de adecuación de recursos para el sistema español continuarían siendo "insignificantes, aunque se retirase una cantidad adicional de 12.000 megavatios de capacidad de carbón y energía nuclear". Así -concluye-, las autoridades españolas "deberían eliminar cualquier Mecanismo de Remuneración de Capacidad que aún esté en funcionamiento. No está muy claro si estos mecanismos ofrecen algún valor a los consumidores, dados los niveles excesivos de seguridad de suministro en el pasado. Al contrario, han costado muy caros a los consumidores españoles".
A la luz de todo ello, RAP y la Fundación apelan a la legislación europea para disuadir al legislativo de que siga inyectando esa ingente financiación (1.000 millones de euros) a determinadas empresas: "los países de la UE [página 39 del informe] solo pueden aplicar mecanismos de remuneración de capacidad si existen riesgos residuales. (...) Un Estado Miembro sólo puede aplicar un MRC en el mercado como último recurso". El informe abunda en la idea: "está claro que no hay necesidad de utilizar un MRC, y que cualquier mecanismo existente debería desaparecer. Esto concordaría con el recientemente adoptado plan CE4All" (Clean Energy for All Europeans Package, o el coloquialmente conocido como Paquete de Invierno, que es un paquete legislativo). Christos Kolokathis, de Regulatory Assistance Project (RAP) insiste así en que España no tiene necesidad de mecanismos de remuneración de capacidad para asegurar su suministro eléctrico y que adoptar este tipo de mecanismo prolongaría los problemas de sobrecapacidad y retrasaría el muy necesario retiro de plantas generadoras basadas en combustibles fósiles, a un coste innecesario para el consumidor.
Christos Kolokathis, de Regulatory Assistance Project (RAP): “mientras el sector energético se va transformando hacia un sistema que se basa cada vez más en las energías renovables variables, el mercado también necesita adaptarse para obtener los beneficios de la transición y al mismo tiempo mantener un funcionamiento fiable de la electricidad al menor coste posible. La flexibilidad será clave para conseguir estos objetivos”
Fernando Martínez, técnico de proyectos de la Fundación Renovables: "España no muestra ningún riesgo en la seguridad del suministro a medio plazo de cara a la transición en el sistema eléctrico, es necesario adaptar el mercado estableciendo mecanismos que faciliten la gestionabilidad de la demanda y su participación en él"
En síntesis
El informe «Limpio, asequible y fiable: Acertar con la transformación del sistema eléctrico en España», que ha elaborado el Proyecto de Asistencia Regulatoria (Regulatory Assistance Project, RAP), en colaboración con la Fundación Renovables, (1) denuncia "niveles excesivos de seguridad de suministro en el pasado", que han costado "muy caros a los consumidores españoles, cuando ya se estaban enfrentando a algunos de los precios mayoristas más elevados de toda Europa" y que encima han beneficiado a los generadores más contaminantes ("los generadores de combustibles fósiles, en particular -concreta el informe-, se han beneficiado sustancialmente de la implementación de los MRCs durante más de una década"); (2) concluye sin asomo de duda que España no tiene necesidad de Mecanismos de Remuneración de Capacidad para asegurar su suministro eléctrico; y (3) sugiere otras "medidas que el país puede adoptar para conseguir los niveles deseados de fiabilidad a la vez que va aumentando la proporción de renovables en su sistema" (España va a duplicar la cuota renovable de su mix eléctrico en solo quince años: desde el 37% registrado en 2015 al 74%, que es el objetivo de penetración renovable en el mix eléctrico de 2030).
En el informe, la Fundación y Regulatory Assistance Project proponen alternativas. Grosso modo, tres: un diseño de mercado mayorista mejorado, una mayor integración del mercado español en el mercado continental y un papel más importante para la respuesta a la demanda.
Conclusiones
"De cara al futuro -señala el informe en sus Conclusiones-, la flexibilidad será la clave para descarbonizar el sistema eléctrico y alcanzar objetivos de fiabilidad, todo ello al menor coste posible. El sistema eléctrico deberá ser lo suficientemente flexible para abordar la inestabilidad en la carga neta (por ejemplo, cuando existe un cambio rápido en el suministro) a lo largo de diferentes períodos de tiempo. Existen varias formas de conseguir la flexibilidad necesaria en el sistema: una mejora en el diseño de mercado mayorista de energía y servicios de balance, una mayor integración del mercado español en el mercado continental y una función más destacada para el sistema de respuesta a la demanda.
• La prioridad principal para los responsables de la normativa en España debería ser la implementación de una tarificación de precios de escasez para la energía de balance en el mercado eléctrico de ajustes que contribuya a revelar el coste marginal real de la energía. Además, introducir incentivos de ubicación a la hora de fijar precios contribuirá a desarrollar la flexibilidad, estimulará nuevas inversiones donde más necesarias son y ayudará a tratar la congestión de la red de manera asequible.
• Actualmente, las interconexiones están infrautilizadas, y existen muchas posibilidades de mejora en este campo. El país también debería continuar su integración hacia el mercado eléctrico único en todas las franjas horarias.
• El potencial para una demanda flexible rentable debería ser mejor explotado, empezando por la eliminación de la producción sobrante y poco económica. Tradicionalmente, los operadores de sistemas pronosticaban la demanda y programaban el suministro para satisfacerla; el reto va a consistir más y más en pronosticar una producción de energía variable y planificar la demanda para reducir costes y minimizar interrupciones. En este contexto nuevo, será importante asegurarse de que el precio minorista variable en el tiempo -un concepto que está relativamente bien desarrollado en el país- dé resultados eficientes, y que el sistema de respuesta a la demanda explícito pueda participar en todos los mercados con una normativa que facilite su desarrollo. España podría también mejorar el diseño de sus tarifas de red para aumentar aún más la flexibilidad rentable en el lado de la demanda.
La Fundación y RAP repasan la historia de los MRCs en España
España implementó su primer mecanismo de apoyo para la seguridad de suministro en 1998, al establecer la garantía de potencia. Este plan finalizó en 2007 y fue reemplazado por otros nuevos. La investigación del sector de Mecanismos de Capacidad de la Comisión Europea identificó los cuatro mecanismos distintos con que España contaba en ese momento (2016), y la mayor parte estaba dirigida a generadores de combustibles fósiles. Los describimos brevemente:
• Un plan de incentivos a la inversión, para nuevas plantas nucleares, de gas, carbón, energía hidroeléctrica y petróleo, que está en marcha desde 2007. Este programa remunera a todas las plantas de energía pertenecientes a los tipos previamente mencionados que están en funcionamiento desde 1998; el plan ofrece contratos de diez años a los recursos que reúnan los requisitos adecuados. Las autoridades españolas han cambiado el nivel de incentivos desde entonces: se fijó en 20 k€/MW/año en 2007 y se aumentó a 26 k€/MW/año en 2011.
• Incentivos para el servicio de disponibilidad, un plan para plantas nuevas y existentes de gas, carbón, petróleo y energía hidroeléctrica con almacenamiento, vigente desde 2007. El objetivo de este plan era promocionar la disponibilidad de instalaciones de producción a medio plazo. Consistía en ofrecer la capacidad contratada al operador de sistemas durante un período de tiempo predeterminado. Las plantas de carbón y CCGT reciben alrededor de 4’7 k€/MW/año desde 2011.
• Un plan de incentivos ambientales para plantas de carbón equipadas con filtros de dióxido sulfúrico, también en marcha desde 2007. Este programa incentiva a los generadores de carbón que reúnan los requisitos adecuados (es decir, generadores existentes con nuevos filtros de dióxido sulfúrico) durante un período de 20 años con 8’75 k€/MW/año. Los pagos finalizan en 2020.
• Un plan de interrumpibilidad diseñado para la respuesta a la demanda (nivelación de cargas punta) y, más específicamente, para grandes consumidores industriales, establecido en 2007 y modificado considerablemente en 2013. Quienes participan en este programa reducen su consumo según instrucciones del operador de sistema para así poder mantener el equilibrio nacional entre generación y demanda. A cambio, reciben una recompensa económica por ofrecer este servicio. Los participantes son seleccionados a través de subastas anuales, con un criterio económico.
Los generadores españoles, en particular, han recibido mucho apoyo en el pasado, por motivos de seguridad de suministro. Según Greenpeace European Unit, el coste total de MRCs en España ascendió a aproximadamente 18.000 millones de euros en el período entre 1998 y 2020. Según información facilitada por las autoridades reguladoras nacionales, la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC), los pagos totales para MRCs (mecanismos que apoyan tanto a los generadores como a la demanda) entre 2007 y 2017 fueron de alrededor de 13.000 millones de euros. La información facilitada por el OTS (operador de transmisión del sistema) sugiere que los costes de MRC para 2018 fueron de alrededor de 1.000 millones de euros.
RAP se define como una organización independiente, imparcial y no gubernamental dedicada a acelerar la transición hacia un futuro energético limpio, fiable y eficiente. La entidad registrada europea sin ánimo de lucro de RAP (ASBL) está basada en Bruselas.
Fundación Renovables se define como "un think tank de energía independiente, fundado en 2010 por profesionales con larga trayectoria en el sector y que ha crecido sumando al proyecto a muchos ciudadanos y ciudadanas que quieren ser parte del cambio, a investigadores, activistas, profesionales de la energía, políticos y consumidores".
Limpio, asequible y fiable: Acertar con la transformación del sistema eléctrico en España
