En realidad todo el mundo sabe (todo el que quiere enterarse) que el disparo de la luz en los primeros días de enero no fue debido al frío o a la escalada del precio del gas en los mercados internacionales, ni a un buque metanero que pasaba por allí y que resulta que luego no “atracó” donde debía. Esos han sido factores, sí, que han influido en esa subida, pero la clave (en lo que se refiere al precio de la luz) no radica en esos tres actores (o en cualquier otro de los muchos que interactúan en este escenario). La clave es el escenario: el mercado, en sentido amplio, grosso modo, entendido como ese terreno de juego en el que el legislador (y solo él) determina cuáles son las líneas maestras (las que delimitan el campo) y determina también cuáles son las reglas, todas las reglas. Y ahí el legislador lo tiene claro: ha decidido que aproximadamente el 60% de lo que cuesta una factura (algo más) sea coste regulado, es decir, coste que determina el Gobierno en función de su propio criterio político.
El Gobierno decide por ejemplo qué impuestos hay que colocar ahí; y qué peso tiene cada uno de ellos; y cuánto hay que pagarle cada año al transportista; y cuánto, a las distribuidoras; y cuánto hay que pagar por seguridad de suministro, y etcétera, etcétera, etc. Ese 60 lo ha decidido el legislador; y el mismo legislador ha decidido que el otro 40 sea fruto de la oferta y la demanda en el mercado (mercado cuyas reglas –no lo olvidemos– también las ha decidido el legislador). Y punto.
Las primas a las renovables (que es uno de los costes regulados, o sea, fijados por el Gobierno) han estado saliendo de la factura hasta hace dos telediarios. Y, hace dos telediarios, el legislador (el pasado 15 de diciembre) decidió que las primas a las renovables (5.700 millones de euros en 2019) salgan de la factura. Y lo mismo ha hecho con las ayudas que recibe el gas de la cogeneración (unos 1.300 millones de euros en 2019). El legislador, sí, ha sacado ese coste de la factura y está diseñando un Fondo Nacional para la Sostenibilidad del Sistema Eléctrico del que a partir de ahora saldrán esos recursos, que serán financiados por las comercializadoras de gas y de electricidad; los operadores de productos petrolíferos al por mayor; los operadores de gases licuados de petróleo al por mayor; y los consumidores directos (al por mayor) de los productos anteriores.
¿Resultado de sacar de la factura ese coste e imputárselo a esos actores del sector? Una bajada del precio de la luz del 13%, según el Gobierno. Además, con la nueva medida, el Ejecutivo, aparte de abaratar la factura, quiere (1) dar señales claras de electrificación de la economía (si baja el precio de la electricidad, será más fácil por ejemplo que el usuario doméstico deje el gas y opte por la calefacción eléctrica, lo que además contribuye al cumplimiento de los compromisos climáticos de España, porque la electricidad emite menos CO2 que el gas); y (2) quiere animar a los inversores... a que inviertan: si crece la demanda (porque electrificamos usos que antes eran satisfechos por otras fuentes de energía –léase el ejemplo del gas–), el capital se verá, presumiblemente, incentivado a invertir en nueva potencia renovable.
Otro de los costes regulados (coste que establece el Gobierno) es el correspondiente al transporte y la distribución de electricidad. Todos los años nos cuesta más de 6.500 millones de euros (M€). En 2019, último año con la liquidación cerrada (liquidación que se hizo pública el pasado 15 de diciembre), 1.709 M€ de la factura fueron a parar a Red Eléctrica de España, que es el transportista, y casi 4.800 a las 5 súper distribuidoras: END-D (Endesa), IBE-D (Iberdrola), UNF-D (Naturgy), E-Redes (EDP) y Viesgo Distribución, que han cobrado de nuestras facturas durante los últimos cinco años 25.000 millones de euros por eso, por distribuir. Una fortuna, curso tras curso, y a pesar de que muchos años ha caído la demanda (y no así el coste reconocido por el Gobierno, que, antes al contrario, ha crecido en varios de esos ejercicios). Lógico que sean cada vez más numerosas las voces críticas.
El catedrático de Termodinámica Valeriano Ruiz exponía su particular visión del asunto hace unos meses en un artículo que publicamos en ER. Ruiz reconocía en esa tribuna el valor evidente de las redes que llevan la electricidad hasta casa.
«Ese valor es evidente, pero habría que preguntarse de quién son esas redes. ¿Quién las ha pagado? ¿Las empresas que tienen hoy día la propiedad? Por favor. ¿A quién no le suena eso de la acometida? ¿Quién la pagaba? Las instalaciones se hacen en buena parte a cargo de los usuarios, y la empresa distribuidora es la que se apunta la propiedad. La verdad es que me parece uno de los mayores tongos del sistema (...). A día de hoy el sistema de distribución debería ser propiedad del Estado porque, de hecho, lo hemos pagado entre todos».
El presidente de la Fundación Renovables, Fernando Ferrando, también señala ese coste regulado como objeto a revisar: “tendríamos que empezar a pensar que la distribución y el transporte tienen que empezar a cobrar en función de la energía que se transporta y se distribuye”. En todo caso, Ferrando propone “una discusión previa: ¿las infraestructuras tienen que pagarlas los contribuyentes o los consumidores? Si cuando coges un tren, tuvieras que pagar en el billete las infraestructuras... te alquilabas un avión. ¿Por qué no puede ser mañana pública la red de distribución?”.
¿Nacionalización?
“No –contesta automático Ferrando–. Digo hoy como dijeron los americanos en el New Deal, en 1930 y 1931: las infraestructuras, públicas; y el coste del servicio, a marginal de coste. Estas son teorías económicas que han existido siempre. Y yo creo que a lo mejor lo que tenemos que hacer es levantar la cabeza y ponernos a pensar. Va a haber que invertir más de 40.000 M€ en digitalización y automatización de redes para avanzar en gestión de la demanda, vehículo eléctrico, autoconsumo, autonomía del consumidor y todo lo que viene por delante... y lo que tenemos que plantear es si esos 40.000 M€ los van a asumir las empresas ahora propietarias o hay que hacerlo a través de una titularidad público-privada. Además,
es que estaríamos hablando de un coste del dinero prácticamente cero, porque vienen los 140.000 M€ de los Next Generation [fondos europeos pro-recuperación postCovid], y ese a lo mejor podría ser un buen destino”.
Greenpeace hace una lectura parecida. Los ecologistas consideran “deseable” que la gestión de las redes de distribución “sea asignada periódicamente por concurso sobre unas bases que no discriminen las iniciativas ciudadanas como, por ejemplo, una comunidad energética local, una cooperativa eléctrica o una empresa municipal”.
De regreso a la clave económica, Ferrando lo resume en una frase: “lo que yo tengo muy claro es que a una infraestructura pública no se le exige la misma rentabilidad que a una infraestructura privada, por lo que el recargo que le podría suponer a la tarifa sería necesariamente menor”.
Los costes extrapeninsulares (776 millones de euros el último año) constituyen otro coste que infla la factura y no debieran. Se trata de una especie de subvención a la electricidad en los territorios extrapeninsulares, donde generar electricidad es más caro que en la península. El Gobierno incluyó esa ayuda en la factura. “Por ley, en el año 2012 –recuerda sin embargo Ferrando–, se dijo que en 2013 esos costes ya estarían en los Presupuestos Generales del Estado, pero siguen estando al 50% dentro de la tarifa”. En fin, otro coste a reducir... simplemente cumpliendo la ley, y una reivindicación clásica de la Asociación de Empresas de Energías Renovables desde la noche de los tiempos.
IVA
El IVA que se le aplica a la electricidad es otro coste que establece el Gobierno. Y el IVA que el Gobierno ha elegido para la electricidad es del 21%. El presidente de la Fundación Renovables va directo al grano: “la luz la estamos pagando como un bien de lujo. Me cuesta el mismo IVA comprarme un yate que pagar el recibo. La electricidad es un bien de primera necesidad, y no puede tener un IVA del 21%”.
La asociación de consumidores Facua también apela al IVA cuando de propuestas para bajar el precio de la luz se trata, si bien –recalca su secretario general, Rubén Sánchez– bajar el IVA de la electricidad es “nuestra última y menos importante medida. Nosotros entendemos que un 21 es excesivo, que se podría aplicar el 4, el súper-reducido, a la factura, o a una parte de la factura, sean los primeros kilovatios hora del consumo, sea la totalidad del consumo, sea la potencia. Son muchas las maneras y hay que valorarlas con precisión”.
José Luis García Ortega, responsable del Programa de Cambio Climático en Greenpeace España, también habla del IVA, pero también con matices: “se puede bajar. Y se debe bajar. Lo que ocurre es que se está poniendo mucho el acento ahí y se está desviando el debate de lo principal. Está muy bien que se reduzca el IVA. Se podrían establecer tramos de consumo –señala Ortega–, y esa sería una herramienta para aplicar el principio ‘quien más consuma… que pague más’. Y podría haber perfectamente un mínimo de consumo garantizado para el consumidor doméstico que tuviese un IVA súper-reducido, que cubriese las necesidades básicas. Y se puede eliminar también el impuesto del 7% a los productores de electricidad, o condicionarlo al impacto ambiental real de cada productor de electricidad [ahora lo pagan todas las fuentes de energía por igual, limpias y sucias], pero lo fundamental –recalca en todo caso Ortega– es meter más energías renovables y abordar una reforma completa del mercado eléctrico” (véase la propuesta del mercado dual, o binario, de Greenpeace).
El economista Jorge Fabra, así mismo doctor en Derecho por la Universidad Carlos III de Madrid, también habla del IVA, cuando se le pregunta, pero también insiste en el modelo: “se puede bajar. O se puede establecer un IVA en diferentes tramos. O un IVA para los consumidores que consumen menos de una determinada cantidad de energía eléctrica, pero, si lo que queremos es bajar realmente el precio de la electricidad, lo fundamental es cambiar el modelo de mercado”.
Y aquí volvemos al principio. Al mercado. Entendido grosso modo. En sentido amplio. Entendido como ese terreno de juego en el que el legislador (y solo él) determina cuáles son las líneas maestras (las que delimitan el campo) y cuáles son las reglas, todas las reglas.
“El precio de la electricidad depende directamente del BOE”, espeta sin prolegómenos el doctor Fernando Prieto, portavoz en este caso del Observatorio de la Sostenibilidad en España, think tank del sector. “Y lo que hay que hacer es cambiar toda una serie de órdenes, de decretos que están dentro del BOE, para cambiar ese precio”. Así –propone Prieto–, hay que bajar por ejemplo el precio de la potencia, “que está absolutamente descompensado” (Facua y Greenpeace también hacen hincapié ahí); hay que eliminar la interrumpibilidad (otro coste incluido en la factura que la mayoría de los autores –Ferrando incluido– considera innecesario): “hay que reinventarlo todo desde el principio”, concluye Prieto.
Volvemos pues a la casilla de salida: el legislador ha decidido que más del 60% de los costes de la factura los va a determinar el Gobierno y que solo el 40% dependerá de lo que diga el mercado.
¿Y cómo es el mercado?
Pues digamos que, grosso modo, marginalista. El coste que se usa como referencia no es el coste individual (lo que cuesta un kilovatio hora determinado) sino el marginal (lo que “cuesta” el último kilovatio hora). Y ese es el problema. El kilovatio hora más caro, el último en casar la oferta y la demanda, marca el precio de todos los kilovatios hora. Esa es la regla que eligió el Gobierno en 1997. Y el problema es que la última central que fija el precio “no solo lo fija para las semejantes. Lo fija para todas, lo fija para cosas –señala Fabra– que no tienen nada que ver. Es como si vas a la frutería y te cobran la manzana a precio de aguacate”.
¿Y qué se puede hacer? El economista apunta: “bueno, el propio Gobierno ya lo ha apuntado, sacando a las nuevas inversiones en tecnologías renovables del mercado, y estableciendo un mercado de subastas en las que solamente compiten las renovables contra las renovables. Y fundamentalmente cada tecnología renovable contra cada tecnología renovable. Es decir, discriminando las diferentes tecnologías, para que cada tecnología, compitiendo contra ella misma –diferentes inversores compitiendo entre ellos–, revele el coste de sus propias inversiones, y por tanto de la propia producción de energía eléctrica que van a integrar en el sistema. Eso ya lo ha hecho el Gobierno”, concluye Fabra.
La subasta asegura al adjudicatario un precio para su producto (el megavatio hora) durante un período determinado (12 años). El proceso es transparente, genera certidumbre, y efectivamente revela el coste: si el productor eólico ha pujado en esa subasta a razón de 25 euros el megavatio hora es porque sabe que con eso le va rentar la inversión. Es la nueva vía: la vía renovable en modo subasta.
La vieja vía, la de nucleares e hidráulica, es todo lo contrario. Hidráulica y nuclear disfrutaron de un coste regulado hasta 1997, de ayudas millonarias para adaptarse a la Ley del Sector Eléctrico que entró en vigor ese año y, ahora, amortizadas, se están beneficiando de un modelo (marginalista) que fue creado (año 97) cuando el sistema eléctrico tenía apenas 43.000 megavatios de potencia (27.000, térmicos) y se esperaban 26.000 de gas.
Pero el escenario ha cambiado por completo. Para empezar, (1) hoy hay 42.000 megavatios renovables (eólica, fotovoltaica, termosolar, biomasa) donde entonces no había uno solo; y (2) ni nuclear ni gran hidráulica necesitan ya ayuda alguna para operar. Y el Gobierno lo sabe.
“Hay un compromiso –recuerda Rubén Sánchez, de Facua–, recogido en el Acuerdo del Gobierno de Coalición, y es acabar con la sobrerretribución que están cobrando determinadas tecnologías, que se han estado subvencionando y que ya no tiene sentido seguir subvencionando. Se está hiperfinanciando algo que está sobradamente amortizado”.
Otra manera, o la rentabilidad razonable
A las energías renovables el Gobierno Rajoy decidió un buen día (2013) establecerles una “rentabilidad razonable”, porque consideró que el mercado había cambiado, consideró que estaban cobrando demasiado y consideró que había que ajustar. Estudió sus costes y decidió aplicarles un 7,5% de lo que denominó efectivamente “rentabilidad razonable”.
¿Por qué el legislador no hizo entonces lo propio con las históricas nuclear e hidráulica? Sobre todo, habida cuenta de que ellas sí habían recuperado ya en 2013 sus inversiones por diferentes vías: a través de los beneficios generados, a través de las amortizaciones contables, a través de los pagos regulados de los que han disfrutado.
A la nuclear y a la hidráulica se les estableció un coste regulado hasta 1997, se las apoyó con los Costes de Transición a la Competencia hasta 2010 (con miles de millones de euros de ayudas) y hoy, según algunos, podría haber llegado pues el momento de sacarlas del mercado, como a las nuevas renovables (a las de la subasta).
O de establecerles una rentabilidad razonable: la hidráulica está produciendo a menos de 10 euros el megavatio hora, y la nuclear a 18, cuando el mercado mayorista ha oscilado en los últimos cinco años entre los 34 y los 57 euros mega (rentabilidades no razonables sino astronómicas en ambos casos todos los años).
¿Más soluciones a esa sobreretribución que ya no tiene motivo y solo genera encarecimiento para la ciudadanía? Imponerles “un windfall tax, es decir, un impuesto –explica Fabra– para extraerles esos beneficios regulatorios, que no se deben ni a la mejora de la tecnología, ni a un mayor acierto en la gestión de los empresarios”.
El 33% de la generación en 2020 ha salido de hidráulicas y nucleares. Uno de cada tres kilovatios. Todos ellos han cobrado lo mismo que el más caro en el mes de enero, cuando por lo visto se desvió un barco a China con un cargamento de gas natural y el precio de ese combustible fósil creció y encareció la electricidad toda.
La nuclear y la hidráulica son las más veteranas del parque (hay hidroeléctricas con cerca de 100 años de historia y nucleares con casi 40).
Vivieron el Marco Legal Estable (el Estado les reconocía unos costes y les adjudicaba una retribución acordada con el sector).
Vivieron los Costes de Transición a la Competencia (el Estado les asignó unas ayudas para transitar al nuevo modelo: el de la competencia).
Y ahora estamos en su tercera vida: en la era de las renovables.
¿Cabe una nueva revisión de su estatus? Evidentemente, cabe. ¿Tiene sentido pagar manzanas a precio de aguacate? No. ¿Irán a la ruina las eléctricas propietarias de lo hidro y la nuclear si se les domestican esos beneficios salvajes? No parece. ¿Mercado dual? ¿Cómo se puede bajar el precio del recibo de la luz?, pregunto a Ferrando no más descolgar el teléfono. “Es muy fácil”, me contesta sin titubeo.
• Este reportaje ha sido publicado en el número de febrero de Energías Renovables en papel. Aquí puedes descargar gratis la revista en PDF.
