Algunos de los principales compromisos políticos y disposiciones normativas en esta materia, como la Ley General de Cambio Climático (2012) y la Ley para el Aprovechamiento de las Energías Renovables y el Financiamiento de la Transición Energética (LAERFTE, 2008), se encuentran vigentes desde hace relativamente pocos años, pero ya establecen grandes desafíos como la meta del 35% en lo que respecta a la generación de electricidad basada en fuentes no fósiles para el año 2024, además de diversos mecanismos para estimular la inversión y la modernización tecnológica en el ámbito de las energías renovables.
Como destaca un informe reciente de PricewaterhouseCoopers (PwC), iniciativas como la creación del sistema de Certificados de Energía Limpia (CEL), que entrará en funcionamiento en 2018, contribuirían considerablemente a satisfacer las metas fijadas al respecto por la ley. Un efecto positivo tendrían también los planes de ampliar la sobrecargada red de líneas de transmisión para facilitar con ello la interconexión de proyectos renovables, así como una mayor dotación de fondos públicos destinados a intensificar la tarea investigadora en este campo.
Más allá del marco teórico y del plano de las buenas intenciones, lo cierto es que a día de hoy todavía existen más dudas que certezas sobre las posibilidades reales de materializar estas medidas y objetivos en resultados concretos, sobre todo si se tiene en cuenta que, según las previsiones de PwC, México tendrá que instalar aproximadamente unos 18.000 MW de energía limpia a lo largo de los próximos tres años para llegar a 2018 con una participación de las renovables en la matriz energética del 24,9%, un primer paso que resultará esencial para que la meta del 35% en 2024 pueda considerarse viable y no una simple quimera.
Certificados de Energías Limpias, instrumento clave
Una de las novedades fundamentales que ofrece la Ley de la Industria Eléctrica aprobada en agosto de 2014, al menos en lo que respecta a este desafío, es la introducción de los llamados Certificados de Energías Limpias (CEL), que servirán para asegurar el ingreso en el sistema eléctrico de un volumen concreto de energía procedente de fuentes renovables, un requisito que viene definido en la legislación como una “proporción del total de energía eléctrica consumida en los centros de carga” que tendrá que definir la Sener y cuya cuantía aumentará gradualmente cada tres años.
Este mecanismo constituirá además un mercado de compraventa de certificados para que suministradores y usuarios puedan cumplir de forma razonable con las disposiciones de la normativa, amén de evitar las elevadas multas que acarrearán las hipotéticas infracciones. De esta manera, si los participantes del futuro mercado eléctrico no son capaces de alcanzar por sí mismos los porcentajes establecidos de energías limpias, siempre podrán adquirir en el mercado secundario los bonos necesarios que les permitan satisfacer cuantitativamente las exigencias que determine la administración.
La principal consecuencia que se desprenderá de la adecuada implantación de este sistema reside en la existencia de mayores incentivos para los productores de energía renovable, ya que además de vender su electricidad en un nuevo mercado de libre competencia, también podrán obtener más ingresos con la emisión de estos certificados que representan el valor que tiene su producción para el medio ambiente. En este sentido, como asegura Jesús Alarcón, investigador del Instituto Mexicano para la Competitividad, esta estrategia podría dar como resultado una sustancial reducción de costes que elevaría la competitividad de estas tecnologías y, previsiblemente, atraería mayores cotas de inversión en la industria renovable.
Una buena muestra del gran éxito que han cosechado este tipo de iniciativas en los últimos años se encuentra en el Reino Unido, un país que, como recuerda Alarcón, ha logrado triplicar sus niveles de generación energética renovable en los 13 años que lleva vigente su propio esquema de certificados verdes. De la misma forma, el rendimiento que, con el paso de los años, han presentado estos programas en Texas y California –caracterizados por una continua actualización del sistema en función de los precios de mercado y de las metas anuales a alcanzar– permitirá a estos estados cumplir con relativa facilidad sus objetivos de transición energética para el año 2020.
Por el momento, México ya ha elaborado las líneas maestras que servirán de base para el diseño del futuro mercado de Certificados de Energías Limpias que comenzará su andadura en 2018, además de fijar en el 5% el requisito de consumo eléctrico a partir de fuentes renovables que tendrán que satisfacer los suministradores y los usuarios calificados del nuevo mercado, así como los usuarios finales que reciban electricidad por medio de producción aislada. Asimismo, la nueva regulación prevé que la expedición de estos certificados con validez de 20 años se realice con criterios diferenciados, por un lado, para los generadores de energías limpias que operan desde agosto de 2014 –cuando entró en vigor la Ley de la Industria Eléctrica– y por el otro, para las centrales que ya estaban en marcha antes de su promulgación, las cuales tendrán que aumentar necesariamente su producción de energía renovable para poder optar a estos bonos.
Aunque los aspectos más generales del mecanismo de certificados verdes ya se encuentran definidos, de nada servirá que entren en circulación dentro de tres años si México no ha logrado consolidar para esa fecha las reformas estructurales que demanda su inminente mercado eléctrico de libre competencia. Tanto es así que expertos como el profesor Paolo Salerno, del Instituto Tecnológico Autónomo de México, no dudan en instar a la administración federal y a la Comisión Reguladora de Energía (CRE) –el organismo público encargado de supervisar la industria– a acelerar el desarrollo de estos planes para despejar así las dudas que aquejan al sector renovable.
“El lineamiento sobre los certificados son muy genéricas, en realidad no revelan demasiado sobre cómo va a funcionar el sistema a partir de 2018. La actividad en la industria renovable [en lo referente a nuevas inversiones] está a día de hoy medio parada, mientras que la mayor parte de las instalaciones ya operativas o en desarrollo han preferido acogerse al régimen anterior, a través de contratos legados tanto de autoabastecimiento como de venta de energía a la Comisión Federal de Electricidad (CFE)”, explica este académico a FC Business Intelligence, además de señalar que el grado de seguridad jurídica que ofrezcan estos certificados será un factor fundamental a la hora de garantizar su éxito y lograr el esperado despunte de las inversiones.
Luces y sombras del mercado eléctrico mayorista
Es precisamente el apartado relativo a los contratos bilaterales el que ha levantado tantas expectativas como suspicacias entre los numerosos productores renovables que tradicionalmente habían apostado por el autoabastecimiento o por la venta directa de su electricidad a la CFE.
Aunque es cierto que la nueva normativa clarifica desde el punto de vista legal la relación contractual entre los generadores y aquellos que finalmente hacen uso de la energía –eliminando así las rígidas reglas que afectaban a los socios consumidores de un proyecto de autoabastecimiento–, algunos de estos desarrolladores de proyectos renovables temen que la venta de sus excedentes de energía al mercado mayorista controlado por el Centro Nacional de Control de Energía (Cenace) no ofrezca la misma seguridad económica que los contratos que antes debían firmar obligatoriamente con la CFE, acuerdos que normalmente se caracterizaban por precios atractivos y por una serie de garantías como la tarifa de porteo estampilla, el banco de energía y el reconocimiento de la potencia autoabastecida.
“Invertir en una central que vende el total de su producción a un mercado spot de reciente creación implicaría riesgos demasiado elevados para una operación económica tan importante. Por ello, tiene sentido que los particulares puedan buscar libremente a sus clientes, algo que ya está sucediendo bajo el esquema del autoabastecimiento, pero que en la actualidad no resulta tan sencillo por la reticencia de los clientes a firmar contratos bilaterales a largo plazo. Por otro lado, la venta directa a la CFE en principio funcionaría exactamente igual que con el anterior esquema de los productores independientes de energía, que fue un éxito considerando los buenos precios que la CFE ha obtenido con ellos y el hecho de que el operador público controla las redes de transmisión y distribución”, reflexiona Thomas Mueller-Gastell sobre este asunto en un artículo publicado por la Academia Mexicana de Derecho Energético.
Un ejemplo ilustrativo de la escasa confianza que genera el nuevo mercado mayorista en la industria renovable reside en el dilema al que se enfrenta actualmente el Grupo Dragón. La promotora mexicana opera bajo la antigua modalidad de autoabastecimiento dos instalaciones eólicas, una central fotovoltaica y una geotérmica que suministra su electricidad a dos ayuntamientos del estado de Nayarit; y aunque la compañía estudia con cierto optimismo las posibilidades que le ofrece la nueva normativa eléctrica, sobre todo en lo que concierne a las subastas que organizará el Cenace, por el momento prefiere seguir disfrutando de la seguridad que le proporcionan los actuales esquemas público-privados con los que trabaja y la opción de buscar alianzas estratégicas con la CFE. Así lo confirmó recientemente José María Llobregat, director del área de Responsabilidad Social de la compañía, en una entrevista concedida a FC Business Intelligence.
La extrema cautela con la que se analizan las repercusiones que, especialmente en el ámbito de la generación, supondrá la aplicación de las principales previsiones de la Ley de la Industria Eléctrica parece explicarse, por tanto, con la falta de perspectivas reales en relación con los beneficios que se extraerán de una participación efectiva en el mercado mayorista. “Ahora mismo la situación del sector renovable es más inestable que con el régimen anterior, ya que el hecho de que los excedentes energéticos vayan a parar a un nuevo mercado, en vez de a la CFE, genera mayor incertidumbre”, indica el profesor Paolo Salerno.
“Es verdad que a largo plazo la Reforma atraerá mayores inversiones en energías renovables, pero a día de hoy la mayor parte de estos proyectos han terminado por acogerse a las directrices del sistema anterior. Hay que concretar mejor la posición que tendrán las energías limpias en un mercado de libre competencia, sobre todo en comparación con las fuentes convencionales, para poder despejar dudas. Ahora mismo no hay ningún tipo de subsidio, incentivo o mecanismo de asistencia previsto en la nueva ley”, añade el investigador del Instituto Tecnológico Autónomo de México.
Asociaciones público privadas para facilitar la interconexión
A la espera de que se desarrollen los procedimientos que marcarán el devenir del futuro mercado mayorista, la industria renovable también espera con impaciencia a que el Estado determine el papel que concederá al sector privado en un apartado esencial para la promoción de las energías limpias: la ampliación de las redes de transmisión y la instalación de nuevas redes inteligentes que, haciendo un uso eficiente de la potencia, logren reducir las pérdidas del sistema eléctrico, que actualmente representan el 18%.
Como advierte el ingeniero Pablo Gottfried, miembro fundador de la Iniciativa Mexicana para las Energías Renovables (Imere), “el cumplimiento de las metas [de producción energética renovable] dependerá de la habilidad de las administraciones públicas para promover la expansión de la infraestructura de transmisión eléctrica a las regiones con potencial aprovechable de energías limpias tales como la solar, eólica y geotérmica”.
“Si existen condiciones favorables de infraestructura para la transmisión, llegarán más inversiones en proyectos de generación renovable a gran escala y esto repercutirá en la creación de empleo y en la expansión de cadenas de valor nacionales”, argumenta este experto en el blog informativo de Imere, en referencia a los impedimentos que todavía presenta la red eléctrica para la incorporación de grandes cantidades de recursos renovables, sobre todo de unos 5.000 MW de energía eólica que a día de hoy están pendientes de interconexión.
La colaboración entre la administración pública y los agentes privados podría facilitar la interconexión de nuevas instalaciones renovables sin que ello afecte a la rentabilidad económica de los proyectos, ya que en estos casos las redes podrían ser desarrolladas por un tercero y las contraprestaciones a recibir vendrían dadas en función de la energía transmitida. Los promotores de las centrales no tendrían, por tanto, que asumir esas infraestructuras como parte de su inversión inicial y ello les permitiría reducir importantes costes. De esta manera, se pondría fin a uno de los obstáculos más llamativos que contenían las temporadas abiertas con las que la CRE reclutaba particulares para acometer estas obras, que sí vinculaban esas líneas al cálculo de la inversión inicial de los proyectos y reducían notablemente su competitividad.
Otro cambio legal que podría influir positivamente en la inserción de mayores niveles de energía renovable en el sistema tiene que ver con la generación distribuida, ya que la nueva normativa le otorga un acceso abierto a las redes de distribución y le permite recolocar la electricidad sobrante en el mercado mayorista. Además de los beneficios y la flexibilidad que esto implicará para, por ejemplo, fomentar el uso de pequeñas instalaciones solares tanto en grandes núcleos urbanos como en zonas rurales aisladas del suministro energético, la ley también prevé la existencia de incentivos como los acuerdos de compensación de energía (net-metering) entre generadores y suministradores, así como créditos que contribuyan a la financiación de centrales eléctricas de generación limpia distribuida.
Sobre este asunto, hay que recordar que México ya ha tomado medidas de relativo éxito como la creación del programa de Vivienda Sustentable o la publicación, por parte de la CRE, del contrato de interconexión para fuentes de energía renovable a pequeña escala. No obstante, como apunta Pablo Gottfried, “sin un instrumento financiero adecuado que facilite la compra e instalación de este tipo de equipos, invertir en ellos resulta muy difícil para la gran mayoría de la población”.
Todavía queda mucho por hacer
Al comparar los ambiciosos objetivos que ha establecido la administración de Peña Nieto para los próximos diez años, en lo que respecta a la generación de energía renovable, con la reducida participación que actualmente tienen estas tecnologías en la matriz energética del país –alrededor del 6% sin contar a las grandes hidroeléctricas–, no resulta demasiado sorprendente que haya cada vez más voces exigiendo al ejecutivo una mayor concreción de las políticas públicas, así como la concepción de instrumentos regulatorios más potentes destinados a impulsar definitivamente el sector de las renovables.
Jorge Villarreal Padilla, del Grupo de Financiamiento para el Cambio Climático, lamenta que con la Reforma Energética se siga concediendo un “papel primordial a los combustibles fósiles”. Por ello, este experto insta también a la administración federal y a sus organismos dependientes a exprimir al máximo las posibilidades que, sin embargo, ofrece el nuevo marco jurídico para consolidar una transición viable hacia un modelo energético sostenible: una estrategia que requeriría, entre otras cosas, mejorar el sistema de contraprestaciones para los productores de energías limpias y aprovechar el nuevo marco de subastas de largo plazo que llevará a cabo el Cenace para que los próximos proyectos renovables gocen de suficiente estabilidad en la planificación de sus costes fijos de inversión.
Ligadas a un objetivo primordial como el de determinar los costes reales de la producción eléctrica, se sitúan otras propuestas regulatorias dirigidas a cambiar por completo las reglas de juego entre las tecnologías convencionales y las renovables. En este sentido, la consultora PwC insiste en que es de vital importancia asegurar que la metodología para calcular el costo nivelado de la generación eléctrica (LCOE) srefleje el verdadero impacto de las externalidades ambientales, sobre todo en términos de salud pública y emisiones de gases de efecto invernadero, de manera que las tecnologías limpias vean incrementada su competitividad.
Por su parte, desde el Instituto Global para la Sostenibilidad del Egade Business School (Monterrey) van más allá al proponer que se “eliminen los elevados subsidios a las energías fósiles que distorsionan los precios” y perpetúan un “desequilibrio artificial”, uniéndose además al llamamiento de buena parte de la sociedad civil que reclama la inminente aprobación de la futura Ley de Transición Energética –vendría a sustituir a una ley ya obsoleta en el marco de la Reforma–, una propuesta legislativa de gran relevancia que, desafortunadamente, sigue estancada en el Senado mexicano.
* Los días 1 y 2 de diciembre se celebra en Ciudad de México Renovamex 2015, una conferencia donde la industria renovable en México se reúne para tratar las nuevas reglas de juego del mercado energético, promover las energías verdes y las innovaciones tecnológicas del sector.
