Las emisiones de los seis gases de invernadero han aumentado en un 38% en España entre 1990 y 2002, cifra que duplica con creces el 15% al que se ha comprometido el Gobierno de España en la Unión Europea. No hay una relación mecánica entre el crecimiento económico y el aumento de las emisiones, como demuestra la experiencia internacional. Mientras en España las emisiones han aumentado un 38% entre 1990 y 2002, en Alemania se han reducido un 18%, en Reino Unido un 12%, en Suecia un 4% y en el conjunto de la Unión Europea han disminuido un 2,3% entre 1990 y 2001. Con el escenario actual, el Gobierno incumpliría el Protocolo de Kioto, pues para el periodo 2008-2012 las emisiones en España podrían ser superiores en un 60% a las del año base.
El Protocolo de Kioto no implica sanciones económicas en el caso de incumplimiento, pero impone una multa equivalente al 30% del exceso emitido. Mucho más graves son las consecuencias en el ámbito de la Unión Europea. Con el escenario previsto, en el periodo 2008-2012 deberíamos comprar cada año derechos de emisión por 113 millones de toneladas en unidades de CO2 equivalente, que nos costarían de 1.243 millones de euros (para un precio de 11 euros por tonelada de CO2) a 3.616 millones de euros (32 euros por tonelada de CO2).
La directiva de comercio de derechos de emisión en la UE
La Directiva 2003/87/CE sobre comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en la Comunidad entró en vigor en octubre de 2003, para regular el comercio de estos derechos de emisión en la Unión Europea para reducir las emisiones de manera más económica y eficiente. Las empresas reducirán sus emisiones, si sus costes de reducción son inferiores al precio del derecho. El precio en toda la Unión Europea será único. El comercio internacional de derechos de emisión es uno de los tres mecanismos flexibles del Protocolo de Kioto, junto a la Aplicación Conjunta (JI) entre la UE y los antiguos países europeos del bloque soviético y el Mecanismo de Desarrollo Limpio (CDM) entre países industrializados y en desarrollo.
El mercado comunitario de derechos de emisión no requiere la ratificación del Protocolo de Kioto, y podría entrar en funcionamiento incluso sin su entrada en vigor. De hecho el mercado comunitario de derechos de emisión empezará a funcionar oficialmente el 1 de enero de 2005, con dos periodos diferenciados, uno entre 2005 y 2007, y otro entre 2008 y 2012. El precio de los derechos de emisión en el segundo periodo 2008-2012 dependerá básicamente de la oferta y la demanda de derechos; el más probable irá de 13 euros por tonelada de CO2, a 32 euros.
Los derechos de emisión en el primer periodo 2005-2007 sólo afectan a un gas de invernadero, el dióxido de carbono, y a algunos sectores industriales que más emiten, para evitar una complejidad difícil de asumir. Los sectores implicados son el energético (centrales termoeléctricas, refino de petróleo), siderurgia, cemento y cal, minerales no metálicos (vidrio y cerámica) e industrias papeleras. El coste para las empresas afectadas no será muy grande en el primer periodo, que tiene por finalidad poner en marcha una directiva que realmente será operativa y costosa a partir del año 2008. Las instalaciones industriales incluidas, entre 600 y 900 en España, representaron el 40,5% de las emisiones en 2000. En un futuro inmediato es probable que se incluyan también la industria química y el aluminio, y otros gases de invernadero. La mayor parte de los derechos de emisión serán asignados gratuitamente por cada Estado miembro (del 90% al 95%), y sólo se podrán subastar del 5% al 10%.
Plan Nacional de Asignación
El Gobierno debería elaborar un Plan Nacional de Asignación de Emisiones (PNA) antes del 31 de marzo de 2004 en el que se determinará la cantidad total de derechos de emisión que prevé asignar para el primer periodo entre los sectores afectados. El citado Plan será remitido a la Comisión Europea que, en un plazo máximo de tres meses, deberá aprobarlo o rechazarlo. El PNA probablemente se retrasará hasta octubre. El Ministerio de Medio Ambiente encargó el borrador al Instituto Klein, que a su vez fue remitido a los sectores afectados.
En la primera fase de funcionamiento del régimen de comercio de derechos de emisión en la UE (2005-2007), la cuantía de la multa ascenderá a 40 euros por cada tonelada de dióxido de carbono emitida de más, y se elevará a 100 euros a partir del segundo periodo (2008-2012). El pago de esta multa no eximirá en ningún caso a la empresa afectada de la obligación de cumplir al año siguiente. En el caso de la incorporación de nuevas empresas que necesiten derechos, la Comisión Europea establece tres modalidades para regular esta entrada: que las aspirantes compren directamente los derechos en el mercado; que el Estado reserve una cierta cantidad de derechos para subastarlos periódicamente, o que se mantenga una cantidad de derechos para repartirlos gratuitamente en el futuro.
En torno a 160 millones de toneladas de CO2
En España es probable que se asignen 160 millones de toneladas de CO2, que se repartirían de la siguiente manera: entre el 57% y el 62% correspondería a las centrales termoeléctricas, del 8% al 10% a las refinerías de petróleo, del 5% al 7% a la siderurgia, del 16% al 18% al cemento, del 1% al 1,5% a la cal, del 6% al 7% a vidrio y cerámica y del 1 al 1,5% al sector papelero (véase la tabla 1).
El Plan Nacional de Asignación (PNA) en España sólo se ha consultado con las organizaciones empresariales y se está elaborando sin ninguna transparencia, incumpliendo las recomendaciones de la Comisión Europea y la propia Directiva. La CEOE pretende una asignación gratuita de derechos de emisión, que el Estado compre derechos de emisión, implicar a otros sectores como el transporte, que se revisen los objetivos de Kioto para España, que se contabilicen los sumideros y que no se establezcan límites de asignación de emisiones para el Mecanismo de Desarrollo Limpio y la Aplicación Conjunta, que según el Protocolo de Kioto no deben superar el 6%. La CEOE señala que las empresas de los sectores afectados por la Directiva, pueden perder competitividad y empleo, e incluso desaparecer, lo cual es exagerado. Otros estudios de los sectores afectados (Endesa, Arcelor-Aceralia, azulejos, cemento) son interesadamente alarmistas.
El PNA no debería asignar derechos de emisión a los sectores afectados superiores a sus emisiones del año base 1990, incrementadas en un máximo del 15%, con el fin de ser consecuentes con los objetivos marcados. La manera en que se repartan los derechos de emisión es clave, y debería incentivar las inversiones en energías renovables, en eficiencia energética y gestión de la demanda, lo que implica asignar un porcentaje de los derechos de emisiones con el sistema de subasta, que debe ser igual o mayor que el 5% en el periodo 2005-2007, y del 10% en el periodo siguiente. Igualmente se deben asignar utilizando indicadores sectoriales de intensidad de emisión por unidad de producción como, por ejemplo, emisiones promedio de CO2 por kWh, promoviendo de esta forma las instalaciones más eficientes y con menos intensidad de dióxido de carbono. El borrador del PNA apuesta por metodologías de asignación basadas en comportamientos pasados (grandfathering) o previsible (forecasting), o en un sistema que iguale los costes marginales de las reducciones en los sectores afectados. Sería más lógico apostar por la metodología basada en la mejor tecnología disponible (benchmarking), que es la que más incentiva la innovación tecnológica y el empleo de calidad. También debería existir la posibilidad de transferir derechos de emisión no usados (banking) de un año a otro, con el fin de incentivar a la adopción de medidas tempranas, al periodo 2008-2012.
Entre los muchos problemas que plantea la Directiva están las nuevas instalaciones, que probablemente deberán comprar derechos para cubrir sus emisiones, y aquellas que cierren, que podrían vender sus derechos de emisión, como las centrales termoeléctricas afectadas por la Ley de Grandes Instalaciones de Combustión.
Tabla 1. Emisiones e impacto económico por sectores afectados por la Directiva en España. | Sector | Año base 1990 (Mt CO2) | 2000 (Mt CO2) | 2010 Escenario tendencial (Mt CO2) | Aumento de emisiones 1990-2010 | Déficit % | Derechos anuales a adquirir (Mt CO2) | Coste a 30 euros (millones) |
| Generación eléctrica | 63,7 | 87,7 | 85,5 | 34% | 19% | 12,2 | 366 |
| Refino de petróleo | 12,2 | 14,5 | 16,6 | 36% | 21% | 2,6 | 77 |
| Cemento | 21,5 | 25,5 | 34,5 | 60% | 45% | 9,7 | 291 |
| Cal, vidrio y cerámica | 8,8 | 12,4 | 15,0 | 70% | 55% | 4,9 | 146 |
| Papel y pasta de papel | 2,7 | 3,5 | 3,7 | 36% | 21% | 0,6 | 17 |
| Siderurgia | 14,2 | 11,0 | 13,4 | -6% | 0% | 0,0 | 0 |
| Total | 123,2 | 154,6 | 168,6 | 37% | 22% | 29,9 | 897 |
La clave, en el sector eléctrico
El sector eléctrico es el más importante y es también donde se pueden alcanzar mayores reducciones de la manera menos traumática, aligerando la presión sobre otros sectores industriales, por varias razones: la baja elasticidad precio/demanda de electricidad, la escasa repercusión de la competencia mundial, la ausencia de productos sustitutivos y la posibilidad de repercutir el coste del CO2 al consumidor con menores efectos adversos, tras muchos años de reducción real del precio del kWh.
El sector eléctrico puede realizar grandes reducciones de las emisiones a un precio razonable, y existen alternativas claras ya en el mercado, como la energía eólica y las centrales de ciclo combinado de gas natural. La internalización de costes que supone la Directiva hará aflorar las ventajas competitivas de la eólica y otras energías renovables, que además tienen otras muchas ventajas, como mayor generación de empleo, reducción del déficit comercial y desarrollo tecnológico. Según Unesa, el precio medio de la electricidad se ha reducido el 36,4% en términos constantes entre los años 1997 y 2003, lo que deja un margen para actuaciones encaminadas a reducir las emisiones, mas si se tiene en cuenta que desaparecerán otras partidas, como las destinadas a la moratoria nuclear en 2007 (el 3,54% de las tarifas actuales).
Las centrales de carbón emiten por kWh entre 2,5 y 3 veces más CO2 que las centrales de ciclo combinado de gas natural: de 880 a 1.040 gramos por kWh en una central de carbón, 802 gramos en una central de fuel y 365 gramos por kWh en una central de ciclo combinado de gas natural. El sector eléctrico emitió en 2002 algo más de 95 millones de toneladas de CO2, por lo que, para alcanzar la meta fijada de 74 millones de toneladas en 2010, debe recortar en un 22% sus emisiones. La empresa más afectada es Unión Fenosa, dado el peso del carbón en la generación de electricidad, con unas emisiones de 0,6 toneladas de CO2 por cada MWh. Endesa tiene 0,5 toneladas e Iberdrola sólo 0,26 toneladas. Viesgo tiene 0,8 toneladas, e Hidrocantábrico 0,7 toneladas.
La cogeneración debe tener un tratamiento diferenciado en el PNA, como una actividad independiente y la asignación separada a la producción de calor útil y electricidad. De cumplirse las previsiones del Gobierno sobre potencia instalada de cogeneración para 2011, se reducirían las emisiones en 46 millones de toneladas de CO2, en el periodo 2001-2011.
El cumplimiento del Protocolo de Kioto y el PNA es una excelente oportunidad para crear empleo de calidad, promover la innovación tecnológica, mejorar la competitividad, reducir la dependencia energética y avanzar hacia la equidad y la sostenibilidad.
José Santamarta es director de la revista World Watch
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