El RDL 23* se divide en cuatro bloques: (1) regulación de acceso y conexión y nuevo modelo de subastas; (2) nuevos modelos de negocio (almacenamiento, hibridación, agregación de demanda); (3) eficiencia energética; y (4) medidas sectoriales para el impulso de la actividad económica y el empleo en respuesta a la crisis del Covid-19. El primero de los bloques aborda un asunto clave, la regulación de acceso y conexión de nueva potencia a la red. Ahora mismo hay proyectos eólicos y solares por valor de 430.000 megavatios de potencia de generación pidiendo acceso y conexión a red (el Objetivo 2030 es instalar 50.000). El Ejecutivo estima que un 60% de los 430.000 no tiene proyecto detrás, es decir, que quienes han solicitado ese acceso y conexión solo quieren la autorización para luego especular con ella, lo que, en último término, acabaría encareciendo el recibo de la luz. La nueva norma establece hitos de ejecución para los proyectos, plazos concretos que, si no son cumplidos, expulsan al infractor de la carrera por el acceso. El Gobierno espera acabar así con los especuladores y su burbuja.
El marco es el siguiente
Las solicitudes –de acceso y conexión a la red eléctrica– han saturado los nudos de las redes allí donde existen abundantes recursos eólico y solar. Según la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, las peticiones de acceso sobrepasan con mucho los objetivos de integración de las energías renovables establecidos en el Plan Nacional Integrado (PNI) de Energía y Clima 2021-2030 (el plan establece como Objetivo 2030 que en España haya entonces 160.837 megavatios de potencia instalados). Ahora mismo hay 110.226 megas en total (potencia de generación repartida en centrales nucleares, térmicas de carbón, petróleo y gas, parques fotovoltaicos y eólicos, instalaciones hidroeléctricas termosolares, etcétera, etcétera), y los aproximadamente 50.000 megas que el Gobierno quiere que se sumen al mix de generación a lo largo de los próximos diez años deben ser todos renovables. Red Eléctrica de España (REE), que es la entidad-semáforo que da luz verde o no a las solicitudes de acceso y conexión, ya le ha dicho no a decenas de miles de megavatios (por motivos varios), pero la cantidad de solicitantes sigue siendo abrumadora. ¿Y qué viene a hacer el RDL 23? Ordenar. Ese es uno de sus objetivos principales: regular el acceso –ordenarlo– para eliminar de la carrera por el punto de conexión a los especuladores.
Acceso y Conexión
El artículo 1 del Real Decreto-ley se dedica en efecto a la regulación de los permisos de acceso y conexión a la red eléctrica, dos autorizaciones que los promotores necesitan para poner en marcha sus plantas de renovables. El objetivo fundamental es “asegurar que estos derechos estén asociados a proyectos reales y firmes, y evitar los movimientos de carácter especulativo que puedan darse ante la insuficiencia de la regulación vigente”. En la actualidad -como se apunta más arriba-, existe un elevado número de solicitudes, que suman más de 430.000 megavatios (320.000 registrados en el año 2019 y 108.000 en 2020), “y hay indicios del eventual componente especulativo de buena parte de ellas -señala el Gobierno-, dada la escasa madurez de los proyectos o el volumen de casos de titulares de permiso de acceso que no han solicitado el igualmente necesario permiso de conexión: en torno a un 60%”.
Según el Gobierno, esta situación “obstaculiza y encarece” la puesta en marcha de los proyectos solventes que, en la próxima década, deben materializarse en la instalación de en torno a 50.000 MW de potencia renovable en España. El Ejecutivo estima que este impulso atraerá inversiones por valor de más de 90.000 millones de euros, generando entre 107.000 y 135.000 empleos netos al año durante la próxima década, y, por ello, considera “urgente” ordenar los permisos “atendiendo a su viabilidad y solidez” para favorecer la consecución del Objetivo 2030 establecido en el Plan Nacional Integrado (PNI) de Energía y Clima: que el 74% de la electricidad en España sea renovable.
A tal fin, el Real Decreto-ley establece una serie de hitos administrativos. Los titulares deben ir acreditando el cumplimiento de cada uno esos hitos –entre ellos, la obtención de la declaración de impacto ambiental favorable y la autorización administrativa de construcción– en unos plazos determinados. De lo contrario, los permisos caducarán de forma automática y, en su caso, se procederá a ejecutar los avales económicos que se exigen al solicitar la autorización. El último de los plazos concluye a los cinco años de iniciarse el cómputo para el primer hito.
El Ejecutivo le deja una vía de escape a los especuladores: “en el plazo de tres meses desde la entrada en vigor de la norma, tanto los titulares como los solicitantes de estas autorizaciones podrán renunciar a ellas, procediéndose a la devolución de las garantías”. A la vez, establece una moratoria de nuevas solicitudes de acceso: no se podrán pedir hasta que se apruebe una nueva regulación sobre estos permisos, que deberá exigir a los solicitantes mayor maduración de los proyectos y estudios previos. “De esta manera –asegura el Gobierno–, se evitan nuevas solicitudes potencialmente especulativas sobre la capacidad que se libere mientras se desarrolla la normativa, que deberán aprobar el Gobierno y la Comisión Nacional de los Mercado y de la Competencia (CNMC), en sus respectivas competencias, en el plazo de tres meses desde la publicación del Real Decreto-ley”.
Subastas
El Gobierno considera que “otra de las cuestiones clave para favorecer la masiva instalación de energías limpias durante la próxima década, activando con ello toda la cadena de valor industrial asociada, es habilitar un nuevo sistema de subastas de renovables”. El nuevo sistema pretende, por un lado, ofrecer previsibilidad y estabilidad de ingresos y financiación a los inversores de las nuevas plantas renovables; y, por el otro, trasladar a los consumidores de forma directa los ahorros asociados a la incorporación de renovables al sistema eléctrico, “dado que se trata de la fuente de generación de energía más barata”.
En este nuevo marco, que el Gobierno debe desarrollar reglamentariamente, la variable sobre la que se pujará será el precio de la energía. Las subastas que propone el RDL 23 podrán distinguir entre distintas tecnologías de generación en función de sus características técnicas, tamaño, niveles de gestionabilidad, criterios de localización y madurez tecnológica, entre otros. El Gobierno ha asegurado así mismo que su modelo de subasta atenderá las particularidades de las comunidades de energías renovables para que éstas puedan optar al acceso al marco retributivo en nivel de igualdad con otros participantes, y que, además, se propone favorecer instalaciones de pequeña magnitud y proyectos piloto innovadores (habrá que leer la letra pequeña, una vez se sustancie la norma que desarrolle todo esto).
El Ejecutivo en todo caso ya ha hecho cuentas sobre el particular
Y asegura que su modelo abaratará la electricidad. Pone un ejemplo: ¿qué hubiese pasado si en 2019 hubiésemos subastado 3.000 megavatios (MW). Pues bien, según el Ministerio para la Transición y el Reto Demográfico, “teniendo en cuenta que el precio final registrado en el año 2019 en el mercado diario [español] se sitúa en torno a 48 €/MWh y suponiendo un resultado de la subasta similar a los registrados en países de nuestro entorno, resultado próximo a 25 €/MWh, si se hubiesen introducido en dicho año 3.000 MW de nueva potencia renovable a dicho precio resultado de la subasta, con un porcentaje de ajuste de mercado igual a cero, dichas cifras se traducirían en un reducción de costes de 173 millones de euros anuales”. En fin, ahorro.
Simplificación y agilización de trámites
Otro de los objetivos que persigue el Real Decreto-ley es simplificar y agilizar la tramitación de los proyectos renovables y la infraestructura eléctrica asociada, eliminando así barreras para su puesta en marcha. Entre otras cuestiones, regula los casos en los que el promotor “no necesitará renovar determinadas autorizaciones si modifica el proyecto de forma no sustancial”, y simplifica otros procedimientos de autorización de carácter técnico, simplificaciones procedimentales que han sido muy bien recibidas por el sector.
Nuevos modelos de negocio ligados a renovables
En la misma línea de activación económica, el Real Decreto-ley incorpora al ordenamiento jurídico español nuevos modelos de negocio que serán claves en la transición energética y que, según el Gobierno, ofrecen, desde este momento, “oportunidades de impulso económico, empleo y mejora de la competitividad”.
Son los casos del (1) almacenamiento, figura que queda regulada mediante esta norma, “lo que permitirá gestionar y optimizar la energía generada en las nuevas plantas renovables”; y (2) la hibridación, “que posibilita combinar diversas tecnologías –fotovoltaica y eólica, por ejemplo–, en una misma instalación”. Según el Ejecutivo, con ello, se optimiza la utilización de las redes eléctricas ya existentes (ahorro pues en nuevas infraestructuras) y se minimizan los impactos ambientales, al sacarse el máximo partido a las ubicaciones de las plantas.
Agregador independiente
Además, la nueva norma incorpora la figura del agregador independiente, “que introducirá mayor dinamismo en el mercado eléctrico”. Este nuevo modelo de negocio se basa en combinar la demanda de varios consumidores de electricidad o la de varios generadores para su participación en distintos segmentos del mercado (grosso modo, nos juntamos para comprar la electricidad y nos sale más barato). De igual modo, y para favorecer la participación de la ciudadanía en la transición ecológica, quedan reguladas las comunidades de energía renovables, que permiten a ciudadanos y autoridades locales ser socios de proyectos de energías renovables.
Por otro lado, se habilita al Gobierno para que regule un “procedimiento especial de autorización de instalaciones cuyo objeto principal sea la I+D+i”. Según el Ejecutivo, estas representan “una oportunidad tecnológica, energética e industrial en ámbitos como el almacenamiento, las energías marinas o la gestión de las redes, entre otros, que se constituyen en un factor estratégico para el impulso económico, tanto corto como a medio plazo”. Por eso el Ejecutivo ha querido facilitar con este RDL el despliegue de prototipos en clave de I+D.
Además, será posible establecer bancos de pruebas regulatorios (entornos controlados, o sandboxes, donde se prueban en condiciones controladas determinadas soluciones) para introducir novedades, excepciones o salvaguardias regulatorias que contribuyan a facilitar la investigación e innovación en el ámbito del sector eléctrico. Con ello el Gobierno espera favorecer un desarrollo más ágil de la regulación del sector energético basado en el testeo previo de normativa sobre nuevas tecnologías o soluciones.
Los puntos de recarga para el vehículo eléctrico, de utilidad pública
Con el objeto de facilitar la expansión del vehículo eléctrico, el Real Decreto-ley otorga la declaración de utilidad pública a las infraestructuras eléctricas asociadas a los “puntos de recarga de alta capacidad (con potencia superior a 250 kilovatios), fundamentales para permitir que se abran estaciones de recarga ultra-rápida en carreteras, autovías y autopistas, aumentando las posibilidades de la movilidad eléctrica”.
Del Fondo Nacional de Eficiencia Energética y las pequeñas comercializadoras
Asimismo, la norma extiende la vigencia del Fondo Nacional de Eficiencia Energética hasta 2030 e introduce mejoras en el procedimiento de cálculo de las obligaciones. Este fondo, que se dota con cuotas anuales de las empresas comercializadoras de gas, electricidad y productos petrolíferos, ha permitido movilizar más de 1.000 millones de euros en ayudas en los últimos cinco años para invertir en medidas de ahorro de energía. “De manera excepcional –explica el Gobierno–, y en atención a la situación creada por el Covid19, se permitirá a las comercializadoras que sean pequeñas y medianas empresas (pymes) retrasar el pago de las obligaciones con el fondo correspondientes a 2020, favoreciendo la recuperación de su liquidez”.
Liquidez del sistema
Con el objetivo de paliar los efectos de la crisis sanitaria provocada por el coronavirus y asegurar la liquidez del sistema eléctrico en el corto plazo, el Real Decreto-ley habilita el uso del superávit de ingresos para cubrir los eventuales desajustes y desviaciones entre ingresos y costes del sistema de 2019 y 2020. Ello se concretará mediante orden ministerial. Esto permite que el conjunto de los “sujetos de liquidación”, esto es, los operadores de las redes de transporte y distribución, que son seis grandes empresas (REE, Iberdrola, Endesa, Naturgy, EDP y Viesgo) y otras más de 300 pequeñas distribuidoras que operan en el país, así como las más de 60.000 instalaciones de renovables, cogeneración y residuos, puedan percibir una parte significativa de la retribución correspondiente al ejercicio 2019.
Según el Gobierno, se trata de “una medida que facilita liquidez a estos sujetos, permitiendo que mantengan su actividad y facilitando nuevas inversiones en el ámbito industrial, digitalización de redes y en desarrollo de renovables, imprescindibles en este momento de recuperación económica”.
Además, el Real Decreto-ley ajusta excepcionalmente los porcentajes de Producto Interior Bruto (PIB) por los que se rigen la inversión máxima que se dedica a redes de transporte y distribución en el trienio 2020-2022, “de esta manera, se podrá mantener el ritmo inversor previsto originalmente, antes de la crisis del Covid-19, y acometer las actuaciones necesarias para la integración de la nueva generación renovable”.
Apoyo a cogeneración (gas, fundamentalmente), lodos de aceite y biomasa
En el caso de las instalaciones acogidas al régimen retributivo específico cuyos costes de explotación dependen esencialmente del precio del combustible (esto incluye a las instalaciones de cogeneración, a las instalaciones de tratamiento de purines, a las instalaciones de tratamiento de lodos de aceite y a las biomasas), se establece “la revisión del valor de la retribución a la operación, que será de aplicación durante el periodo de vigencia del estado de alarma, para reconocer los efectos de unos menores precios de mercado y de CO2, paliando así el impacto que la crisis sanitaria ha tenido sobre sus condiciones de operación”.
Transición justa
Para facilitar la gobernanza y correcta implementación de la Estrategia de Transición Justa del Gobierno de España, “que permitirá el despliegue y financiación de proyectos que garanticen el empleo y la actividad económica en las zonas en transición energética”, el Ejecutivo recuerda que ha creado el Instituto de Transición Justa. El RDL 23 define el objeto de este instituto: “identificar y adoptar medidas que garanticen a trabajadores y territorios afectados por la transición hacia una economía más ecológica, baja en carbono, un tratamiento equitativo y solidario, minimizando los impactos negativos sobre el empleo y la despoblación de estos territorios”.
El Gobierno reconoce explícitamente que “la capacidad de acción de evacuación de los nudos que dejan liberados las centrales térmicas de carbón que cierren es un importante activo para la generación de empleo y nuevos proyectos industriales en las zonas de transición” y adelanta que “la concesión de la totalidad o de parte de dicha capacidad” tendrá en cuenta, además de las cuestiones técnicas y económicas, los potenciales beneficios “medioambientales y sociales”.
* Los reales decretos-leyes son disposiciones legales que entran en vigor en el momento de ser aprobados por el Gobierno pero que deben ser convalidados en un plazo de 30 días por el Congreso de los Diputados para mantener su vigencia
