Las solicitudes acumuladas -de acceso y conexión a la red eléctrica- han saturado los nudos de las redes allí donde existen abundantes recursos eólico y solar. Lo contaba la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia hace apenas cuatro semanas. Más aún -añadía la Comisión-, las peticiones de acceso incluso han llegado ya a sobrepasar los objetivos, a diez años vista, de integración de las energías renovables establecidos en el Plan Nacional de Energía y Clima 2021-2030. A saber: ese plan establece como Objetivo 2030 que en España haya entonces 160.837 megavatios de potencia instalados. Ahora mismo hay 110.226 megas en total (potencia de generación repartida en centrales nucleares, térmicas de carbón, petróleo y gas, parques fotovoltaicos y eólicos, instalaciones hidroeléctricas y termosolares, etcétera, etcétera). Pues bien, los 50.000 megavatios que el Gobierno quiere que se sumen al mix de generación a lo largo de los próximos diez años deben ser todos renovables (50.000 megas a instalar en 10 años). ¿Y qué ocurre? Pues que Red Eléctrica de España (REE), que es la entidad-semáforo que da luz verde o no a las solicitudes de acceso y conexión, ya tiene registradas (a día de hoy) solicitudes de potencia renovable que quiere conectarse a la red por valor de (decíamos en mayo) 170.000 megavatios, es decir, mucho, mucho más de lo que persigue como Objetivo 2030 el Gobierno (más aún, REE ya le ha denegado la solicitud -añadíamos entonces- a otros 90.000 megas que pedían paso, o sea, que la saturación ha alcanzado el paroxismo, como ya adelantaba ER allá por el hoy remoto mes de julio del año pasado).
Pues bien, hoy, el Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico ha revelado que se han registrado peticiones por valor de 430.000 megavatios de potencia (la demanda máxima registrada en España en estos últimos años ronda los 40.000, o sea, que, como mucho, la ciudadanía residente en este país le ha pedido simultáneamente a la red 40.000 megas). En fin, que la burbuja ha alcanzado unas dimensiones formidables. Según el mismo Ministerio, de los 430.000 megavatios que el sector presuntamente quiere conectar a la red solo se consideran correctamente presentados unos 295.000. "El resto son peticiones que no están correctamente formalizadas y que, por tanto, Red Eléctrica de España no computa oficialmente", explican fuentes oficiales.
Pues bien, contra esa burbuja especulativa, el Ejecutivo ha aprobado hoy un Real Decreto-ley "con medidas para impulsar las energías renovables y favorecer la reactivación económica" que se divide en cuatro bloques. El primero incluye la regulación de acceso y conexión y regula un nuevo mecanismo de subastas para dotar a las renovables de un marco predecible y estable. El segundo se centra en el impulso de nuevos modelos de negocio que serán claves en los próximos años, como es el caso de la agregación de la demanda, el almacenamiento y la hibridación. En tercer lugar, el Real Decreto-ley aborda el fomento de la eficiencia energética flexibilizando el Fondo Nacional de Eficiencia Energética; y, por último, se establecen una serie de medidas sectoriales para el impulso de la actividad económica y el empleo en respuesta a la crisis del Covid-19.
Acceso y Conexión
En su artículo 1, el Real Decreto-ley se dedica a la regulación de los permisos de acceso y conexión a la red eléctrica, dos autorizaciones que los promotores necesitan para poner en marcha sus plantas de renovables. El objetivo fundamental es "asegurar que estos derechos estén asociados a proyectos reales y firmes, y evitar los movimientos de carácter especulativo que puedan darse ante la insuficiencia de la regulación vigente". En la actualidad, existe un elevado número de solicitudes, que suman más de 430.000 megavatios (320.000 en el año 2019 y 108.000 en 2020), "y hay indicios del eventual componente especulativo de buena parte de ellas, dada la escasa madurez de los proyectos o el volumen de casos de titulares de permiso de acceso que no han solicitado el igualmente necesario permiso de conexión: en torno a un 60%".
Según el Gobierno, esta situación "obstaculiza y encarece" la puesta en marcha de los proyectos solventes que, en la próxima década, instalarán en torno a 50.000 MW de potencia renovable en España, de acuerdo con la planificación (véase abajo tabla) del Plan Integrado Nacional de Energía y Clima 2021-2030. El Ejecutivo estima que este impulso atraerá inversiones por valor de más de 90.000 millones de euros, generando entre 107.000 y 135.000 empleos netos al año durante la próxima década, y, por ello, considera "urgente" ordenar los permisos atendiendo a su viabilidad y solidez para favorecer el despliegue de energías limpias, lo que, según el Gobierno, permitirá que el 74% de la electricidad en España sea renovable en 2030 y alcanzar el 100% antes de 2050, contribuyendo así a lograr el objetivo de neutralidad climática que se ha fijado el país en línea con el Acuerdo de París y los compromisos de la Unión Europea (UE).
A tal fin, el Real Decreto-ley establece una serie de hitos administrativos sucesivos, con plazos temporales en función del momento en el que fue otorgado. Los titulares deben ir acreditando el cumplimiento de cada uno esos hitos –entre ellos, la obtención de la declaración de impacto ambiental favorable y la autorización administrativa de construcción– en los tiempos fijados. De lo contrario, los permisos caducarán de forma automática y, en su caso, se procederá a ejecutar los avales económicos que se exigen al solicitar la autorización. El último de los plazos concluye a los cinco años de iniciarse el cómputo para el primer hito.
El Ejecutivo le deja una vía de escape a los especuladores: "en el plazo de tres meses desde la entrada en vigor de la norma, tanto los titulares como los solicitantes de estas autorizaciones podrán renunciar a ellas, procediéndose a la devolución de las garantías". A la vez, establece una moratoria de nuevas solicitudes de acceso: no se podrán pedir hasta que se apruebe una nueva regulación sobre estos permisos, que deberá exigir a los solicitantes mayor maduración de los proyectos y estudios previos. "De esta manera -asegura el Gobierno-, se evitan nuevas solicitudes potencialmente especulativas sobre la capacidad que se libere mientras se desarrolla la normativa, que deberán aprobar el Gobierno y la Comisión Nacional de los Mercado y de la Competencia (CNMC), en sus respectivas competencias, en el plazo de tres meses desde la publicación del Real Decreto-ley".
Nuevo sistema de subastas
El Ministerio que encabeza Teresa Ribera considera que "otra de las cuestiones clave para favorecer la masiva instalación de energías limpias durante la próxima década, activando con ello toda la cadena de valor industrial asociada, es habilitar un nuevo sistema de subastas de renovables". El nuevo sistema pretende, por un lado, ofrecer previsibilidad y estabilidad de ingresos y financiación a los inversores de las nuevas plantas renovables; y, por el otro, trasladar a los consumidores de forma directa los ahorros asociados a la incorporación de renovables al sistema eléctrico, "dado que se trata de la fuente de generación de energía más barata".
En este nuevo marco, que el Gobierno desarrollará reglamentariamente, la variable sobre la que se pujará será el precio de la energía. Los procedimientos deberán estar orientados a la eficiencia de los costes y podrán distinguir entre distintas tecnologías de generación en función de sus características técnicas, tamaño, niveles de gestionabilidad, criterios de localización y madurez tecnológica, entre otros. También podrán tener en cuenta las particularidades de las comunidades de energías renovables para que éstas puedan competir por el acceso al marco retributivo en nivel de igualdad con otros participantes, todo ello de acuerdo con la normativa comunitaria. Además, para favorecer instalaciones de pequeña magnitud y proyectos piloto innovadores, la norma permite, de acuerdo con la Directiva Europea de Energías Renovables, que se les exima de acudir a la subasta para poder recibir la retribución.
El marco vigente se desarrolló en 2013, un momento en el que el coste de generación de un kilovatio hora renovable era más caro que el precio al que se vendía en el mercado. La situación actual es justamente la contraria y es necesario actualizar el modelo. De hecho, los sistemas de retribución de los países del entorno de España, similares al diseñado en el Real Decreto-ley, reflejan resultados de subastas con precios inferiores a los registrados en el mercado eléctrico, ya que el desarrollo tecnológico de los últimos años ha abaratado significativamente el coste de generar electricidad de origen renovable. La traslación de estos ahorros económicos al consumidor, y en particular a la industria, favorecerá la competitividad de la economía española.
Simplificación y agilización de trámites
Otro de los objetivos que persigue el Real Decreto-ley es simplificar y agilizar la tramitación de los proyectos renovables y la infraestructura eléctrica asociada, eliminando así barreras para su puesta en marcha. Entre otras cuestiones, regula los casos en los que el promotor no necesitará renovar determinadas autorizaciones si modifica el proyecto de forma no sustancial y simplifica el procedimiento de autorización de las instalaciones móviles que se conectan a la red de transporte y distribución. Este tipo de dispositivos, tales como transformadores o reactancias, van a desempeñar un papel cada vez más relevante para la transición energética, al permitir maximizar las renovables, ya que aportan flexibilidad y agilidad a su operación. También son necesarias ante situaciones de reparación de averías causadas por eventos meteorológicos adversos.
Esta tercera batería de medidas, unida a la ordenación del acceso y conexión y el nuevo marco de subastas, permitirá impulsar la inversión en nuevas instalaciones, generando actividad económica y empleo en la cadena de valor industrial asociada al sector renovable, que en España está consolidada. Según datos del sector, el 90% de los elementos de un aerogenerador se fabrican en España y, en el caso de los paneles solares fotovoltaicos, la industria del país genera componentes –electrónica de potencia, estructuras, seguidores, etcétera– que suman más del 65% de lo necesario para construir y operar una instalación solar.
Nuevos modelos de negocios ligados a renovables
En la misma línea de activación económica, el Real Decreto-ley incorpora al ordenamiento jurídico español nuevos modelos de negocio que serán claves en la transición energética y que ofrecen, desde este momento, oportunidades de impulso económico, empleo y mejora de la competitividad. Es el caso de la figura del almacenamiento, que queda regulada mediante esta norma, lo que permitirá gestionar y optimizar la energía generada en las nuevas plantas renovables; y de la hibridación, que posibilita combinar diversas tecnologías –fotovoltaica y eólica, por ejemplo–, en una misma instalación. Con ello, se optimiza la utilización de las redes eléctricas ya existentes y se minimizan los impactos ambientales, al sacarse el máximo partido a las ubicaciones de las plantas.
El Ejecutivo está convencido de que ambas figuras "permitirán el desarrollo rápido y eficiente de proyectos renovables, aprovechando la red ya construida, minimizando el coste para los consumidores y generando efectos positivos e inmediatos sobre la actividad y el empleo industrial, al dotar de seguridad jurídica al marco normativo aplicable". Adicionalmente, y en cumplimiento de la normativa comunitaria, la nueva norma incorpora la figura del agregador independiente, "que introducirá mayor dinamismo en el mercado eléctrico". Este nuevo modelo de negocio se basa en combinar la demanda de varios consumidores de electricidad o la de varios generadores para su participación en distintos segmentos del mercado.
De igual modo, y para favorecer la participación de la ciudadanía en la transición ecológica, quedan reguladas las comunidades de energía renovables, que permiten de los ciudadanos y las autoridades locales ser socios de proyectos de energías renovables en sus localidades.
Por otro lado, se habilita al Gobierno para que regule un "procedimiento especial de autorización de instalaciones cuyo objeto principal sea la I+D+i". Según el Ejecutivo, estas representan "una oportunidad tecnológica, energética e industrial en ámbitos como el almacenamiento, las energías marinas o la gestión de las redes, entre otros, que se constituyen en un factor estratégico para el impulso económico, tanto corto como a medio plazo".
Además, será posible establecer bancos de pruebas regulatorios (sandboxes) para introducir novedades, excepciones o salvaguardias regulatorias que contribuyan a facilitar la investigación e innovación en el ámbito del sector eléctrico. Con ello el Gobierno espera favorecer un desarrollo más ágil de la regulación del sector energético basado en el testeo previo de normativa sobre nuevas tecnologías o soluciones.
Los puntos de recarga de alta capacidad, de utilidad pública
Con el objeto de facilitar la expansión del vehículo eléctrico, el Real Decreto-ley otorga la declaración de utilidad pública a las infraestructuras eléctricas asociadas a los "puntos de recarga de alta capacidad (con potencia superior a 250 kilovatios), fundamentales para permitir que se abran estaciones de recarga ultra-rápida en carreteras, autovías y autopistas, aumentando las posibilidades de la movilidad eléctrica".
Asimismo, la norma extiende la vigencia del Fondo Nacional de Eficiencia Energética hasta 2030 y mejora del procedimiento de cálculo de las obligaciones. Este fondo, que se dota con cuotas anuales de las empresas comercializadoras de gas, electricidad y productos petrolíferos, ha permitido movilizar más de 1.000 millones de euros en ayudas en los últimos cinco años para invertir en medidas de ahorro de energía. De manera excepcional, y en atención a la situación creada por el Covid19, se permitirá a las comercializadoras que sean pequeñas y medianas empresas (pymes) retrasar el pago de las obligaciones con el fondo correspondientes a 2020, favoreciendo la recuperación de su liquidez.
Liquidez del sistema
Con el objetivo paliar los efectos de la crisis sanitaria provocada por el coronavirus y asegurar la liquidez del sistema eléctrico en el corto plazo, el Real Decreto-ley habilita el uso del superávit de ingresos para cubrir los eventuales desajustes y desviaciones entre ingresos y costes del sistema de 2019 y 2020. Ello se concretará mediante orden ministerial. Esto permite que el conjunto de los “sujetos de liquidación”, esto es, los operadores de las redes de transporte y distribución, incluidas las más de 300 pequeñas distribuidoras que operan en el país, así como las más de 60.000 instalaciones de renovables, cogeneración y residuos, puedan percibir una parte significativa de la retribución correspondiente al ejercicio 2019.
Según el Gobierno, se trata de "una medida que facilita liquidez a estos sujetos, permitiendo que mantengan su actividad y facilitando nuevas inversiones en el ámbito industrial, digitalización de redes y en desarrollo de renovables, imprescindibles en este momento de recuperación económica". Además, el Real Decreto-ley ajusta excepcionalmente los porcentajes de Producto Interior Bruto (PIB) por los que se rigen la inversión máxima que se dedica a redes de transporte y distribución en el trienio 2020-2022, "de esta manera, se podrá mantener el ritmo inversor previsto originalmente, antes de la crisis del Covid-19, y acometer las actuaciones necesarias para la integración de la nueva generación renovable".
Apoyo a cogeneración (gas, fundamentalmente), lodos de aceite y biomasa
En el caso de las instalaciones acogidas al régimen retributivo específico cuyos costes de explotación dependen esencialmente del precio del combustible (esto incluye a las instalaciones de cogeneración, a las instalaciones de tratamiento de purines, a las instalaciones de tratamiento de lodos de aceite y a las biomasas), se establece la revisión del valor de la retribución a la operación, que será de aplicación durante el periodo de vigencia del estado de alarma, para reconocer los efectos de unos menores precios de mercado y de CO2, paliando así el impacto que la crisis sanitaria ha tenido sobre sus condiciones de operación. Con ello, se presta apoyo especialmente al sector industrial y agrícola, que emplean este tipo de tecnologías.
En concreto, para el cálculo de la mencionada revisión se consideran los valores del precio del mercado eléctrico y del precio de los derechos de emisión de CO2 durante el estado de alarma. Adicionalmente, se reducen un 50% los valores del número de horas equivalentes de funcionamiento mínimo y del umbral de funcionamiento aplicables al año 2020, respecto de los valores establecidos previamente.
Transición justa
Para facilitar la gobernanza y correcta implementación de la Estrategia de Transición Justa del Gobierno de España, que permitirá el despliegue y financiación de proyectos que garanticen el empleo y la actividad económica en las zonas en transición energética, se ha creado el Instituto de Transición Justa, a partir del anterior Instituto para la Reestructuración de la Minería del Carbón y del Desarrollo Alternativo de las Comarcas Mineras.
En este Real Decreto-ley se define el objeto de este instituto: "identificar y adoptar medidas que garanticen a trabajadores y territorios afectados por la transición hacia una economía más ecológica, baja en carbono, un tratamiento equitativo y solidario, minimizando los impactos negativos sobre el empleo y la despoblación de estos territorios".
El Gobierno reconoce explícitamente que "la capacidad de acción de evacuación de los nudos que dejan liberados las centrales térmicas de carbón que cierren es un importante activo para la generación de empleo y nuevos proyectos industriales en las zonas de transición".
El Real Decreto-ley 17/2019 posibilitó al Gobierno regular procedimientos y establecer requisitos para la concesión de la totalidad o de parte de dicha capacidad que ponderen, además de las cuestiones técnicas y económicas, los potenciales beneficios medioambientales y sociales. Para poder diseñar y convocar estos procedimientos a la mayor brevedad, se habilita a la Dirección General de Política Energética y Minas para que solicite al operador del sistema el cálculo de la capacidad máxima disponible en cada uno de estos nudos.
Agilidad y seguridad jurídica de la normativa ambiental
La norma también modifica la Ley de Evaluación Ambiental para dotarla de mayor agilidad y seguridad jurídica, garantizando la protección del medio ambiente, facilitando la tramitación de proyectos que permitan la reactivación de la economía tras la crisis que ha provocado la pandemia de la Covid19. En este sentido, se regula la prórroga de vigencia de las declaraciones de impacto, evitando así el vacío jurídico existente, se agiliza el procedimiento para la determinación del alcance del estudio de impacto ambiental y se completan determinados aspectos del procedimiento de evaluación ambiental simplificada.
