Se cumplen 20 años desde el comienzo del proceso de liberalización del sector eléctrico español con la aprobación de la primera Ley del Sector Eléctrico. Esta ley, y su posterior actualización en 2013, marcaron entre sus objetivos permitir un nivel de competencia efectiva en las actividades liberalizadas del sector eléctrico: la generación y la comercialización.
Actualmente, el mercado de generación se encuentra en el umbral de lo que se podría considerar como “competencia efectiva”, con cinco grandes empresas que se siguen repartiendo más del 75% del mercado. Este grado de competencia se ha alcanzado, en parte, gracias a reales decretos–ley, cuya abusiva utilización se ha venido justificando por motivos de urgencia y gravedad de la coyuntura, y también gracias a las inspecciones y sanciones impuestas por la CNMC.
El resultado ha sido un mercado sustentado sobre un mix energético en el que participan todas las tecnologías (nuclear, carbón, ciclos combinados, renovables, etc) que, en la teoría, está basado en la libre competencia. Sin embargo, en la práctica, el funcionamiento del mercado de generación no es plenamente competitivo y sigue adoleciendo de ineficiencias.
Un ejemplo de ello es el debate que se mantiene en la actualidad sobre el cierre de las centrales de carbón en España. Este debate se centra en si las centrales de generación de electricidad que actualmente operan en España pueden ser cerradas de manera unilateral por sus propietarios o si dicho cierre debe ser previamente autorizado por el gobierno.
La posición del Gobierno es la del ministro de Energía, Álvaro Nadal, quién sostiene que habría que añadir motivos adicionales a los previstos en la ley vigente para poder impedir el cierre de las centrales de generación. La Ley del Sector Eléctrico establece que sólo se puede impedir el cierre de una central de generación si ello pudiera incidir en la seguridad de suministro eléctrico. Sin embargo, el ministro pretende añadir otros supuestos en la norma que le permitan erigirse como juez y árbitro a la hora de decidir qué centrales son susceptibles de ser cerradas y cuáles no.
Las grandes eléctricas, propietarias de la mayor parte del parque de generación térmica, defienden la libertad de cierre de las centrales. La opinión de la CNMC está alineada con la de las empresas, al considerar que “la posibilidad de condicionar la autorización de cierre por criterios distintos de la propia seguridad de suministro podría contradecirse con los principios generales de libertad de empresa”.
El origen de esta situación partió del anuncio de Iberdrola de cerrar las centrales térmicas de Lada (Asturias) y Velilla (Palencia) con una potencia conjunta de 874 MW. El Gobierno se opuso al cierre, aduciendo que aumentarían los precios de la electricidad para los consumidores. Bajo este pretexto, el Ministerio de Energía presentó a finales de 2017 un proyecto de Real Decreto que le permitía reforzar capacidad de decisión a la hora de autorizar o denegar el cierre de las centrales de generación de potencia superior a 50 MW.
La CNMC publicó su informe preceptivo, aunque no vinculante, sobre este proyecto de Real Decreto. En sus conclusiones, la Comisión desmontaba tanto los argumentos esgrimidos por el Ministerio para regular el cierre de las centrales (el fondo) como el uso de una norma de rango de Real Decreto para evitar el trámite parlamentario que sí exigiría un proyecto de Ley (la forma). El ministro Nadal anunció que el Gobierno presentará un proyecto de ley en el Congreso con el que pretende lograr su objetivo de evitar y, en todo caso, regular el cierre de las centrales.
La medida ha sido ampliamente criticada por el sector, que no entiende cómo, en un sistema eléctrico que cuenta con más de 100 GW de potencia instalada, el cierre de unas centrales que no suman más del 1% de dicha potencia instalada puede suponer un problema. Además, hay que tener en cuenta que la punta de demanda histórica en nuestro país se encuentra en el entorno de los 50 GW. Esta visión es compartida por la CNMC, que indicó en su informe sobre el proyecto de Real Decreto que “en la actualidad existe un claro exceso de capacidad” en el sistema eléctrico español y que se podría prescindir de “cerca de un 30% del parque de carbón existente” (unos 3.000 MW) sin riesgo para la seguridad de suministro.
El Ministerio de Energía es consciente de que detrás del cierre de estas primeras centrales podría venir el resto de centrales de carbón –Endesa quiere cerrar sus grandes centrales de carbón nacional– y, en última instancia, las centrales nucleares, cuya potencia conjunta supera los 7 GW y cuentan con Iberdrola y Endesa como sus principales accionistas. Por ello, el Ministerio se atribuye la “competencia” para intervenir en las decisiones empresariales de los agentes del sector lo que, en última instancia, supone intervenir en la libre “competencia” del mercado.
Es el mismo Ministerio que allá por 2012 –entonces liderado por el ministro Soria– decretó una moratoria a la nueva capacidad renovable alegando, entre otros motivos, que la capacidad de generación era suficiente para asegurar la cobertura de la demanda. Ahora el argumento para defender una mayor regulación en el cierre de las centrales es el contrario, y defiende que la baja voluntaria de una pequeña parte de la potencia instalada puede suponer un riesgo para la seguridad de suministro en el sistema eléctrico. Habrá que esperar para ver en qué quedan las intenciones del ministro Nadal pero, sea lo que sea, únicamente implicará una mayor inseguridad jurídica y una disminución de la confianza en nuestro sector eléctrico.
