Los pequeños productores, aquellos que tienen planta iguales o inferiores a los 100 kW, fueron los pioneros de la fotovoltaica en España hace 15 años, iniciando el desarrollo de esta tecnología y asumiendo para ello unos costes de inversión bastante más elevados que los actuales. Esta participación mayoritaria ha conducido a que casi un 30% de la potencia fotovoltaica actualmente instalada se levantara antes de 2013 y a que aún hoy, las pequeñas instalaciones solares representan el 21% de toda la potencia fotovoltaica que hay en el país.
La historia de estos pioneros y de sus plantas está ligada, íntimamente, al marco regulatorio que ha ido definiendo el avance (y también la paralización) de esta tecnología en España, en donde ha habido dos períodos claramente diferenciados de crecimiento de la solar fotovoltaica. El primero se dio entre los años 2007 y 2013, con las instalación de 4.500 MW, y el segundo entre 2019 y 2021, con 10.500 MW. Entre ambos suman el 98% de la capacidad total instalada hasta la fecha.
“El sol puede ser suyo”
El sistema de feed-in-tariff (FIT) para instalaciones fotovoltaicas del RD 661/2007, junto con la campaña del Instituto para la Diversificación y Ahorro de la Energía (IDAE) “El Sol puede ser suyo”, supuso el despegue de la tecnología en España y la superación en tan solo uno año de los objetivos de potencia instalada para todo el lustro (400 MW), plasmados en el Plan de Energías Renovables (PER) 2005-2010.
El Real Decreto 661/2007 establecía para las plantas inferiores a 50 MW un sistema de feed-in-tariff con un precio fijo garantizado por MWh producido durante toda la vida útil de estas instalaciones, permitiendo la recuperación de la inversión y una rentabilidad razonable. Este marco regulatorio vino acompañado por la citada, y famosa, campaña del IDAE “El Sol puede ser suyo” para fomentar la participación de pequeños inversores en nuevas plantas fotovoltaicas. Y vaya si lo logró.
Las actuaciones tuvieron tanto éxito que en mayo de 2008 se habían superado los 1.000 MW de potencia instalada, 2,5 veces el objetivo establecido para 2010. Así que se aprobó un nuevo Real Decreto, el 1578/2008, que establecía la retribución para las plantas registradas con posterioridad a septiembre de 2008, igualmente mediante un sistema de precio fijo garantizado durante toda la vida útil de las plantas.
Estos buenos momento que esta viviendo la solar fotovoltaica se frenaron de seco poco después. Con la excusa (según unos,) o la necesidad (según otros), de contener el déficit tarifario del sistema eléctrico, que andaba desbocado y en 2008 ya alcanzaba los 20.000 M€, el Gobierno de Zapatero aprobó en 2010 una limitación de horas retribuidas a las instalaciones fotovoltaicas; y dos años más tarde, en 2012, la Administración Rajoy lanzó un nuevo impuesto sobre el valor de la producción de la energía eléctrica (IVPEE), gravando con un 7% el importe total que percibe cada instalación por la producción de energía, independientemente de la tecnología que emplea.
La nueva Ley 24/2013 del Sector Eléctrico y el Real Decreto 413/2014 profundizaron en el cambio del sistema retributivo, haciendo que el nuevo esquema supusiera una reducción de hasta el 50% de los ingresos para algunas plantas solares fotovoltaicas.
Situación actual: las subastas de capacidad
El inicio del seguro periodo favorable a las energías limpias se produjo en 2017, cuando tras casi cinco años de moratoria, se celebraron dos subastas de nueva capacidad renovable (RD 359/2017 y RD 650/2017) en las que se adjudicaron 3.910 MW de potencia fotovoltaica. Posteriormente, El RD-L 23/2020 creó el Régimen Económico de Energías Renovables (REER), y el RD 960/2020 estableció un calendario de cuatro subastas, que han adjudicado 2.933 MW a la tecnología fotovoltaica.
Ahora bien, hay notables diferencias entre ambos periodos. Entre 2007 y 2013, el tamaño medio de las nuevas instalaciones rondaba los 103 kW, mientras que las adjudicatarias de las subastas más recientes (2017-2021) tienen de media 46 MW. En la actualidad podemos considerar el tamaño medio de un pequeño productor en unos 3 MW, aunque en sus inicios era mucho menor, generalmente inferior a los 100 kW. Y miientras que entre 2007-2013 las plantas de ≤100 kW representaron alrededor del 62% de la nueva capacidad instalada, en el período 2019- 2021 los pequeños productores no llegan al 0,5%, incluyendo en este caso también las de menos de 3 MW.
Pese a todo, las pequeñas instalaciones suponen aún hoy la inmensa mayoría del parque de generación fotovoltaico y casi el 98% de las instalaciones de esta tecnología inscritas en el Registro Administrativo de Instalaciones de Producción de Energía Eléctrica tienen un tamaño igual o inferior a 100 kW (casi la mitad están entre los 50 y los 100 kW). En términos de potencia instalada, estas instalaciones suponen 1 de cada 5 MW instalados.
Beneficios sociales, económicos y medioambientales
La aportación de estos pequeños productores de energía renovable es complementaria a la de las grandes plantas, con unos beneficios sociales y económicos alineados con las estrategias de transición justa y reto demográfico.
• Contribuyen a reducir el precio del pool. La generación renovable, como la fotovoltaica, tiene un coste marginal (el coste de producir una unidad adicional) nulo, de tal forma que al entrar en el mercado mayorista desplaza a otras tecnologías más caras, como las centrales de gas o de carbón, reduciendo el precio final. Según el informe elaborado por PwC para Anpier, el efecto de eliminar la energía vertida por las pequeñas plantas hubiera incrementado unos 3 M€ el coste total mayorista de la electricidad durante 2021.
• Reducen pérdidas del transporte de electricidad. La mayoría de las pequeñas plantas fotovoltaicas están conectadas directamente a la red de distribución. Esto permite reducir la distancia a los puntos de demanda (hogares y comercios), evitando de esta manera las pérdidas vinculadas al transporte. Estas pérdidas evitadas han sido estimadas en 96 GWh, lo que equivale al suministro de casi 23.000 hogares al año y un ahorro de unos 9 M€ en el coste total mayorista de la electricidad en 2021.
• Garantizan la seguridad del suministro. La generación distribuida contribuye también a garantizar la seguridad en el suministro eléctrico, ya que permite atomizar la producción eléctrica a lo largo del territorio.
• Evitan emisiones de CO2, una de las prioridades establecidas en el PNIEC 2021-2030 para el sistema energético. En este sentido, las pequeñas plantas fotovoltaicas llevan contribuyendo muchos años a estos objetivos, con 2,3 millones de toneladas de CO2 evitadas durante el año 2021 y 123 millones de euros de ahorro en derechos de emisión EUA durante ese mismo año.
• Elevan el PIB nacional. Las pequeñas plantas fotovoltaicas contribuyeron con casi 2.200 millones de euros al PIB nacional durante el año 2021, lo que les permitió, además, mantener alrededor de 20.000 puestos de trabajo. Teniendo en cuenta los impuestos soportados y recaudados tanto de forma directa, como indirecta e inducida, los pequeños productores contribuyen, asimismo, a la recaudación de ingresos para la Hacienda Pública y la Seguridad Social: alrededor de 530 millones de euros en 2021.
• Impulsan la transición justa. Estas plantas están situadas, por lo general, en entornos rurales de la España vaciada (casi la mitad se localizan en municipios del Reto demográfico), creando empleo local y ayudando a fijar la población, al proporcionar ingresos complementarios a las rentas agrarias para los titulares de las plantas, y reduciendo la desigualdad entre el mundo urbano y rural.
Hacia la neutralidad en carbono
En su objetivo de convertir a España en un país neutro en carbono en 2050, el Plan Nacional Integrado de Energía y Clima (PNIEC) establece unos ambiciosos objetivos de reducción de gases de efecto invernadero (GEI), fundamentalmente CO2.
Para lograrlo, una de las principales líneas de actuación propuestas se centra en la descarbonización del sistema energético, responsable a día de hoy de tres de cada cuatro toneladas de GEI emitidas a la atmósfera, para lo cual se ha fijado el objetivo de que en el año 2030 el 78% de toda la capacidad instalada sea de origen renovable.
La solar fotovoltaica juega un papel absolutamente relevante en este objetivo, dado que se espera que su capacidad instalada se multiplique por 4,3 veces. Y ahí seguirán los pequeños productores, generando muchos kilovatios libres de CO2, para hacerlo más factible, como pone de relieve Rafael Barrera, director de Anpier.
“Contribución económica y social de las pequeñas instalaciones fotovoltaicas en España es un profundo y riguroso informe en el que se recogen conclusiones que muchas veces no resultan intuitivas y, por lo tanto, no se aprecian; pero que revelan la trascendencia del colectivo de 65.000 familias españolas en el proceso de maduración de la fotovoltaica, una tecnología que ahora nos permite avanzar en la transición ecológica”, explica Barrera.
“No habrá transición energética justa si no se reconoce esta labor y se compensa a este colectivo por los draconianos recortes retroactivos que han soportado”, añade. “Es bochornoso ver cómo los tribunales arbitrales internacionales exigen al Estado español que reparen el daño causado a los inversores foráneos, mientras que no hay avance para los nacionales, a pesar de ser un compromiso de este Gobierno. La injusticia es tan grande y el colectivo es tan numeroso, que jamás será posible silenciar esta ignominia”.
Propuesta regulatoria de Anpier
Para compensar los ingresos perdidos por los productores fotovoltaicos tras los sucesivos cambios regulatorios, Anpier plantea extender la vida útil de las plantas fotovoltaicas tipo recogidas en el RD 413/2014. Esta fórmula implicaría ampliar por un período regulatorio adicional de seis años la vida útil de los huertos solares, cifrada actualmente en 30 años. Desde la asociación explican qu esta extensión supondría la materialización de reinversiones en estas plantas, manteniendo su capacidad operativa y generando un efecto económico positivo en la economía.
"La estabilidad regulatoria, la expectativa de ingresos suficientes y la minimización de los riesgos financieros son fundamentales para impulsar el desarrollo de nuevas tecnologías de generación eléctrica, como en su día lo fue la fotovoltaica”, señalan desde Anpier. Y recuerdan que aunque la retribución a las renovables ha experimentado ajustes progresivos en Europa conforme la tecnología ha ido madurando, son pocos los países de la UE que han aplicado estos cambios sobre instalaciones en operación, dejando en la mayoría de casos fuera a los pequeños productores.
Los países de la UE que han realizado cambios retroactivos en sus FiT y FiP vinculados a la tecnología fotovoltaica son, además de España, Francia, Italia, República Checa, Bulgaria y Grecia. Estos cambios han supuesto, en la práctica, una reducción efectiva de los ingresos garantizados a los productores para una serie de años, aunque con excepciones; por ejemplo, para las plantas más pequeñas, como es el caso de Italia, Grecia, Francia, República Checa y Bulgaria.
