La sostenibilidad urbana no es sólo una cuestión de calidad ambiental, sino el resultado de una compleja interacción trilateral entre el entorno ambiental, el económico y el social. El entorno ambiental es el relativo a los recursos físico-naturales y construidos. El entorno económico incluye todos los aspectos relativos a la producción, el consumo, la inversión, el comercio exterior y la actividad de los diferentes sectores productivos. El entorno social tiene que ver con la calidad de vida de los ciudadanos, el acceso a la vivienda y a los servicios, al empleo y a un nivel aceptable de renta.
Entorno ambiental
Los flujos urbanos –generados por la demanda de energía y otros materiales, así como por las emisiones de gases y la producción de residuos– están en la base de los problemas ambientales urbanos. A pesar de los avances en materia de eficiencia energética y de reducción de emisiones por unidad de volumen, las ciudades europeas han incrementado el consumo de recursos naturales (combustibles fósiles, agua, electricidad, alimentos, materiales de construcción y otros para el transporte, la industria y los usos residenciales). Además, se observa también un incremento en el volumen de emisiones provenientes de los vehículos de motor, la combustión de gases y la producción de residuos sólidos; aunque los programas de reciclaje se están expandiendo notablemente.
Evidentemente, estos fenómenos son una obvia consecuencia del aumento en el nivel general de la actividad urbana y de los cambios en los estilos de vida, que se traducen en aumentos de la demanda energética del sector residencial. La densidad de población, la estructura demográfica y los usos del suelo determinan la movilidad personal y las necesidades de transporte, que subyacen a la realidad de múltiples problemas ambientales urbanos.
La descentralización económica y demográfica hacia la periferia, la separación de las funciones urbanas residenciales / comerciales / industriales y recreativas y la configuración de ciudades difusas o dispersas de baja densidad (frente a las tradicionales ciudades compactas de mayor densidad) determinan un mayor consumo energético, una menor eficiencia en la utilización de los recursos, mayores desplazamientos y distancias recorridas y nuevos requerimientos de superficie de suelo.
En este sentido, el boom inmobiliario español es un ejemplo paradigmático de un proceso de urbanización con una tasa de crecimiento de suelo edificado no sólo muy superior a la media europea, sino de insostenibilidad ambiental y de ruptura manifiesta con el modelo urbanístico tradicional de perfil más concentrado.
El consumo urbano de energía –combustibles fósiles–, por su contribución a la contaminación atmosférica, es la mayor amenaza para la calidad ambiental de las ciudades. En este sentido, cabe observar un fuerte crecimiento del consumo urbano de energía, un incremento previsible del mismo todavía considerable –supuesto una evolución similar a la de los países de nuestro entorno– y, dato importante por mostrar la potencialidad de eficiencia energética urbana, los aumentos de dichos consumos energéticos son más intensos en el conjunto de los países que en las ciudades (tanto en España como en la UE).
En consecuencia, la calidad del aire en España es muy deficiente. Nueve de cada diez españoles respiran en su ciudad aire que pone en peligro su salud. España incumple desde el año 2010 los criterios y recomendaciones de la Organización Mundial de la Salud en materia de dióxido de nitrógeno. Este incumplimiento se presenta sobre todo en las ciudades metropolitanas entre las que se encuentran Madrid, Barcelona, Valencia, Murcia y Granada. La principal fuente de contaminación atmosférica es el tráfico rodado, que sólo se puede resolver con la reducción de los modos de transporte motorizado, la disminución de la necesidad de movilidad y la potenciación del transporte público.
Entornos económico y social
El anterior concepto de ciudad sostenible nos remite de inmediato a poner en cuestión el modelo económico convencional, porque no tiene en cuenta el metabolismo urbano actual; esto es, el ciclo inviable de consumo masivo de recursos-producción de residuos que desborda los límites del planeta.
En el caso de España, el funcionamiento especulativo del sector de la construcción (residencial e infraestructuras) y del sector financiero (bancos y cajas de ahorros) explica el crecimiento del tonelaje de todo tipo de materiales (cemento, ladrillos, suelo, energía) muy superior al de la población; que sólo se ha visto moderado por el estallido de la burbuja inmobiliaria, la crisis bancaria y la crisis económica. A lo que hay que añadir el enorme nivel de endeudamiento, que ya ha alcanzado el 315% del PIB a principios del año en curso.
Respecto al entorno social, una gran mayoría de la población, comprendidas las clases medias, y sectores sociales específicos (niños, jóvenes, mujeres y mayores) se ven afectados por los nuevos fenómenos relativos a la “ciudad de los ricos y la ciudad de los pobres”.
La “ciudad de los ricos”, distinguida socio-económica y simbólicamente, como espacios de renta y poder, con identidad y estatus propio, dotados del “capital social o red de relaciones con los poderosos” y del “capital espacial que facilita tanto la inserción en la vida social, cultural, profesional y política como en las actividades que le son más acordes”.
El envés de la moneda es la “ciudad de los pobres”. Concretamente, se refiere a los territorios urbanos que se ven afectados por el desempleo y el acceso al empleo en condiciones de precariedad, la reducción de los niveles de renta, la segregación en el acceso a la vivienda y a los servicios de todo tipo (educativos, sanitarios, sociales y de movilidad).
Estrategias de gobernación urbana
Medio ambiente
Se ha comprobado que las políticas ambientales urbanas en España -muy tímidas- tienen un insuficiente control de la contaminación que generan los sistemas productivos y de consumo urbanos. La importancia del diseño de estas políticas ambientales urbanas parece fuera de toda duda. Aunque se han venido haciendo esfuerzos en materia de políticas ambientales “sectoriales” (dirigidas a la industria, el transporte o el consumo doméstico), la ciudad como unidad de gestión ambiental no ha sido objeto todavía de una estrategia global de intervención.
Las estrategias ambientales urbanas pueden actuar en el corto y largo plazo y tener tres ámbitos de intervención: la tecnología, el territorio y los estilos de vida de los ciudadanos.
El objetivo a corto plazo en el ámbito de la tecnología es la sustitución de recursos energéticos, bien a través de instrumentos de mercado vía impuestos como la utilización de incentivos que motiven el uso de modos de transporte y equipos domésticos (calefacción, aire acondicionado y otros) menos contaminantes, bien a través de precios discriminatorios en servicios regulados para utilizar tecnologías más eficientes, energéticamente menos intensivas y más amables con el entorno ambiental.
El objetivo a largo plazo en el ámbito de la tecnología es la promoción de un cambio técnico más benigno con el medio ambiente, vía mercado con incentivos a la inversión en investigación y desarrollo (I + D) de tecnologías más limpias (apuesta por la generación en consumo, vehículos eléctricos, suministro de energías 100% renovables, infraestructura de sistemas de carga y recarga de baterías, renovación de los sistemas de alumbrado público) y vía instituciones mediante limitaciones al uso de tecnologías contaminantes (regulación de la iluminación exterior, sistemas de climatización de los edificios).
El objetivo a corto plazo en el ámbito del territorio es el cambio en las pautas de movilidad y elección de los modos de transporte, bien a través de instrumentos de mercado (incentivos a la utilización del transporte público y al uso de sistemas de control de la congestión del tráfico, precios sobre recursos escasos de aparcamientos y autopistas) bien mediante instrumentos institucionales (regulación de las áreas congestionadas).
El objetivo a largo plazo en el ámbito del territorio es el cambio de forma de la ciudad (revertir las tendencias de la ciudad difusa hacia la ciudad compacta mediterránea), mediante instrumentos de mercado (incentivos para la reutilización de áreas/zonas/suelos abandonados) e instrumentos institucionales (regulaciones para el suelo todavía no utilizado, mayor oferta de transporte público, regulaciones sobre el uso del suelo y la utilización de determinados materiales).
Se trata de compactar las formas urbanas, reducir las distancias recorridas y buscar densidades ni excesivamente elevadas ni indeseablemente bajas. Estos planteamientos demandan políticas ambientales en los planes generales de ordenación urbana y en los planes estratégicos de las ciudades para influir en la localización de las actividades en el espacio urbano y en la reducción de la presión de carga del entorno ambiental.
El objetivo a corto plazo en el ámbito de los estilos de vida es el cambio en los comportamientos domésticos e individuales de los ciudadanos, mediante instrumentos de mercado disuasivos de consumos insostenibles (precios diferenciados de la energía eléctrica a lo largo del día, sistema tarifario progresivo para grandes consumidores de agua, precios de las gasolinas, tarifas de los aparcamientos y del transporte público).
O también mediante instrumentos reforzadores de consumos sostenibles (subvenciones a los electrodomésticos ahorradores de energía y a la sustitución de equipos de calefacción obsoletos, reducciones de tarifa a pagar para consumidores con bajos niveles de consumo de agua, programas de renovación del parque de automóviles) e instrumentos institucionales (campañas publicitarias centradas en el ahorro de recursos escasos, apoyo a la difusión de tecnologías domésticas eficientes-grifería, lavadoras, lavavajillas, climatización, aislamientos, domótica, entre otros).
El objetivo a largo plazo en el ámbito de los estilos de vida es el cambio cultural orientado a crear usos, actitudes y costumbres, a medida que se incrementan las nuevas demandas de energía, movilidad, equipamientos, viviendas, etc.
Desarrollo económico y cohesión social
Es necesario priorizar la función de bienes de uso (suelo, vivienda, infraestructuras) y no de activos de inversión (y especulación), diversificar los regímenes de tenencia del patrimonio inmobiliario, incentivar el uso más eficiente de este patrimonio para mejorar su habitabilidad y reducir la necesidad de construcción nueva. Se trata de hacer una transición desde la construcción nueva hacia la rehabilitación (haciendo especial énfasis en mejorar la eficiencia energética de las instalaciones), la reutilización y la ocupación del patrimonio ya construido; desde la vivienda libre hacia la vivienda social.
En cuanto a la cohesión social, las políticas urbanas deben implicar procesos participativos de los ciudadanos para que los espacios públicos y/o privados integren diferentes usos (económicos, educativos, culturales, sanitarios, atención a las personas mayores, a la formación de los menores, servicios comerciales de proximidad, espacios verdes, transportes, espacios peatonales, de ocio, ejercicio y deporte) que faciliten la convivencia, la reducción de los tiempos de desplazamiento, las relaciones personales y el bienestar de los vecinos.
* José María Mella es catedrático de Desarrollo Económico en la Universidad Autónoma de Madrid y Asunción López, profesora titular de Política Económica en la misma universidad.
