La CNMC tiene entre sus objetivos la defensa y promoción de la competencia efectiva y el buen funcionamiento de todos los mercados y sectores económicos. En 2021, inició un proyecto denominado Municipios y Competencia, en colaboración con varias autoridades autonómicas de la competencia, que tiene como objetivo mejorar la calidad de la intervención local de manera consistente con la competencia en los mercados. El proyecto pivota sobre el concepto de “historias”, que permiten centrar la atención en ámbitos concretos donde confluyen la competencia y la intervención municipal. En este contexto, la CNMC ha decidido impulsar una "historia" sobre las dificultades al despliegue de infraestructuras de generación de electricidad a partir de fuentes renovables en el ámbito local.
En la investigación preliminar, los agentes consultados han trasladado que el despliegue de instalaciones de producción de energía renovable a la velocidad requerida por los objetivos públicos se enfrenta a tres grandes cuellos de botella principales:
1) retrasos y otras dificultades acaecidas en la conexión con las redes de transporte para el vertido de la energía producida,
2) retrasos y dificultades de tramitación de los permisos ante las administraciones públicas de ámbito estatal y autonómico, y
3) retrasos y dificultades derivados de la intervención de las administraciones públicas del ámbito local.
El "documento de trabajo" que ha publicado hoy la CNMC pretende "orientar la consulta pública" que la Comisión está lanzando, consulta abierta hasta el próximo 15 de marzo para que cualquier interesado pueda hacer aportaciones a ese documento.
Según el "documento de trabajo" que ha elaborado la CNMC, la instalación de módulos de autoconsumo se enfrenta a las siguientes posibles barreras, "principalmente derivadas de la equiparación que, en muchas ocasiones, se realiza entre estas instalaciones y las de suelo", lo que lleva a asimetrías de interpretación de la normativa por parte de los agentes locales:
o Requerimiento de una autorización o licencia de obra que podría ser innecesaria, limitando o retrasando el proyecto. En catorce comunidades autónomas se ha sustituido dicha autorización por declaraciones responsables, pero en muchos municipios todavía se solicitan autorizaciones.
o Requerimiento asimétrico de documentación relativa al acceso y conexión. El tipo de documentación puede variar según la distribuidora y, en ocasiones, en una misma distribuidora varía según la zona, lo que complica a los promotores la preparación de la documentación necesaria y prolonga el proceso.
o Falta de información clara sobre edificios protegidos. Muchas ordenanzas municipales y normas autonómicas plantean limitaciones a la instalación de paneles de autoconsumo en edificios catalogados patrimonio histórico, por lo que un operador puede iniciar los trámites para instalar placas de autoconsumo y, posteriormente, no poder llevarlo a cabo. Por norma general, no existe una zonificación clara de edificios protegidos, por lo que no es posible conocer ex ante este dato tan condicionante del proyecto.
o Condicionamientos estéticos no siempre justificados por la normativa que pueden exigir, entre otros: placas no visibles desde la calle, certificación que ratifique que los módulos no producen reflejos o exigencia de un color determinado de las placas, sin la pertinente justificación.
o Ineficiente funcionamiento de la sede electrónica de los ayuntamientos, unido a la negativa de algunos de ellos a aceptar la representación del promotor (artículo 5.4 Ley 39/2015). Ello retrasa la instalación de los módulos, ya que los operadores podrían llevar a cabo la tramitación administrativa asumiendo la representación, de forma que no impacte dicha carga en la comunidad de vecinos que decida la instalación.
o Diferente exigencia de tasas y fianzas: algunos operadores han cuestionado la diferente exigencia de tributos locales entre municipios ante un mismo hecho, como por ejemplo, la tasa por gestor de residuos autorizado (algunos entes locales exigen esta tasa por considerar que la instalación de las paneles generará residuos comparables a los de una obra en una vivienda), fianzas por posibles desperfectos a la vía pública, Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras (ICIO) y tasa urbanística (por considerarse obra mayor) o tasa por panel instalado en algunos ayuntamientos, sin definición clara del hecho imponible.
El documento de trabajo plantea "posibles áreas de acción para que la intervención del conjunto de administraciones públicas implicadas y, de forma especial, los entes locales, concilie mejor la aceleración de los objetivos de transición ecológica con los intereses públicos presentes en la esfera municipal".
Estas acciones se establecen en torno a tres palancas, y las acciones que se plantean abarcan tanto las dificultades para las instalaciones en suelo como para autoconsumo.
Las tres palancas son (1) Reducir las asimetrías de información y los costes de búsqueda; (2) Reforzar las estructuras institucionales para agilizar la tramitación; y (3) Atenuar las externalidades locales.
1. Reducción de las asimetrías
Con respecto a la primera (la reducción de las asimetrías y costes de búsqueda), la CNMC propone, entre otras cosas, crear un punto único de información a nivel estatal que permita a los agentes consultar la disponibilidad de suelo apto para sus proyectos y comparar fácilmente la normativa aplicable en los distintos territorios, los distintos trámites o el estado de tramitación de los proyectos. El punto único podría dar acceso a información sobre
los proyectos aprobados en cada municipio, con detalle de sus principales características y estado de desarrollo;
el estado de tramitación de las solicitudes ya presentadas en cada municipio;
la posibilidad de realizar la tramitación digital completa de los proyectos;
el grado de cumplimiento actualizado de los objetivos públicos de implantación de energías renovables;
los impuestos y tasas aplicables a la instalación de infraestructuras renovables;
o los datos de contacto de los responsables de la tramitación en cada municipio.
También en el marco de esta primera palanca (reducción de las asimetrías de información), la CNMC incluye como propuesta "identificar restrictivamente las zonas prohibidas a la instalación de paneles solares en edificios". La prohibición de instalación de paneles solares en edificios -adelanta en todo caso la CNMC- debe ajustarse a los principios de necesidad y proporcionalidad. Cuando la prohibición se deba a motivos relacionados con la preservación del patrimonio y el entorno urbano -apunta la Comisión en su documento de trabajo-,debería ser posible anticipar con precisión en qué edificios se permiten y en cuáles no. "En el caso de introducir restricciones, se debería procurar identificar edificios individualmente, y no zonas o calles completas, actualizándose este inventario de forma regular, ya que las circunstancias pueden haberse modificado con el paso del tiempo". Esta información podría ponerse a disposición a través del punto único de información.
Clarificar los requisitos para las instalaciones de autoconsumo es otra de las medidas propuestas en el documento de trabajo de la CNMC. "La limitación de instalaciones de autoconsumo debe justificarse sobre la base del doble test de necesidad y proporcionalidad, que requiere que no se impongan limitaciones que vayan más allá de lo estrictamente necesario para alcanzar objetivos de interés general". En algunos casos -denuncia la Comisión-, se detecta que se exige a estas instalaciones "requisitos más estrictos que los que se aplican a otras instalaciones propias de un edificio (modificaciones en fachada, aires acondicionados, cableado externo, infraestructura de telecomunicaciones…), y que proceden de una asimilación de las plantas de autoconsumo con los proyectos de infraestructuras en suelo".
Una posible vía de solucionar esta clase de problemas -sugiere en su documento la Comisión- sería la "adopción de guías" que clarifiquen requisitos y que además tengan en cuenta de forma particular las características del autoconsumo colectivo:
▪ En la mayoría de los casos no es necesaria una evaluación de impacto ambiental (siendo supuestos tasados muy excepcionales los que se recogen en la regulación);
▪ Como regla general, no es necesario tomar medidas relativas a la gestión de residuos producidos por la instalación del módulo de autoconsumo.
▪ La limitación de condicionamientos estéticos (cambio de color de los módulos, colocación de estos) debe ceñirse a casos especialmente justificados (no establecer una limitación general para todo el municipio).
2. Reforzar las estructuras institucionales para agilizar la tramitación
Es la segunda de las palancas que ha identificado la CNMC para remover las barreras a las que se enfrenta ahora mismo el autoconsumo. Entre otras cosas, el documento plantea que, "ante los problemas de carencia de recursos humanos especializados, carencia estructural o puntual, la creación de oficinas de tramitación común para varios municipios de una comarca o provincia podría aportar importantes ventajas, especialmente en el caso de municipios pequeños".
Órganos supramunicipales, como las diputaciones o las federaciones de municipios (autonómicas o la Federación Española de Municipios y Provincias) podrían alojar o ayudar a la puesta en marcha de estas oficinas, sugiere la CNMC, y "otra posibilidad sería valorar la externalización de algunas de las tareas o sistemas de colaboración público-privada".
Otra de las medidas propuestas en el marco de esta segunda "palanca" es "reemplazar autorizaciones por declaraciones responsables en autoconsumo". En muchos municipios -constata la CNMC- se siguen exigiendo autorizaciones para la instalación de los módulos de autoconsumo.
"Debe evaluarse si estas autorizaciones son estrictamente necesarias desde la óptica de los principios de buena regulación; y, en caso contrario, deben sustituirse por declaraciones responsables o comunicaciones".
3. Externalidades
Y, por fin, la tercera palanca que identifica el documento de trabajo -atenuar las externalidades locales- estaría más enfocada a las instalaciones sobre suelo para vertido a red. La CNMC se muestra preocupada por la aparición de "movimientos locales contrarios a la implantación de renovables, tras eslóganes como Not In My BackYard (no en mi patio trasero), o renovables sí, pero no así”. Las medidas que recoge el documento de trabajo de la CNMC son, entre otras, ofrecer precios más bajos de la electricidad a la población local, compensaciones económicas, facilitar formación a la población local, empleo, etcétera…
El documento de trabajo está abierto a aportaciones -consulta pública- hasta el próximo 15 de marzo.
