«Cuando se habla del déficit de tarifa eléctrica, se suele comenzar con una confusión en el uso de los términos deuda, déficit y coste. Déficit es la diferencia entre los gastos e ingresos previstos y los gastos e ingresos efectivamente producidos. Deuda es la acumulación de déficits que no se han pagado. En general, la mayor parte de las veces que se utiliza el término déficit debería hablarse de deuda acumulada. De esta confusión inicial se suele seguir con una asociación interesada entre el déficit y las primas a las renovables, pero sin aportar ninguna prueba que sustente la afirmación. Para verificar si la asociación entre primas y déficit –convertida ya en lugar común– es cierta o no, en UNEF hemos decidido ir a los números y, a través de los diferentes informes de la Comisión Nacional de Energía (CNE), verificar la génesis de la deuda eléctrica, que se ha convertido en un problema de tal magnitud que mediatiza todas las decisiones de la política energética.
La casuística
La deuda eléctrica total se ha producido por el desacoplamiento entre ingresos y costes y, a finales de 2012, había ascendido a más de 34.000 millones de euros, de los que únicamente se han liquidado unos 6.000 millones. Analizando esa deuda encontramos que no necesariamente son las partidas con mayores costes las que han generado déficit, y que su generación ha sido constante en el tiempo, incluso en años en los cuales la participación de las renovables en el mix energético era muy limitada, lo cual ya nos da una pista de que no es solo en las renovables donde tenemos que buscar las causas de los diferentes déficits anuales.
El Ministerio estima
La parte más importante de los déficits se ha producido por la decisión política de no adecuar los ingresos a los costes, pero también hay otra parte que se corresponde a las desviaciones que se han producido entre las estimaciones de inicios de cada ejercicio y su resultado final. Cada año, el Ministerio de Industria, Turismo y Comercio (Minetur) hace una estimación de los costes del sistema, sobre los que se incurre en déficit si se produce una desviación negativa, o en superávit si se produce una desviación positiva. Desde que se inicia el problema del déficit, allá por el año 2002, hay partidas que han influido en un sentido o en otro dependiendo del ejercicio.
Incremento de costes
Desde que existe el déficit de tarifa, los costes regulados del sistema han experimentado un crecimiento muy importante: el transporte ha crecido un 136%, mientras que la red de alta tensión sólo ha crecido un 28%; la distribución ha aumentado un 69%; los sistemas eléctricos insulares y extrapeninsulares un 980%; la interrumpibilidad un 106%; los propios costes asociados al déficit un 1.269%... Las primas al régimen especial también han crecido de un modo relevante, un 290%, pero es obligatorio señalar que este crecimiento es proporcional a su mayor producción eléctrica, que ha pasado de representar el 16% de la generación bruta en 2002 al 41% en 2012. En la siguiente gráfica puede apreciarse el incremento neto absoluto de los principales costes del sistema eléctrico:
Qué es el déficit ex ante
En líneas generales, los costes del sistema eléctrico han experimentado un incremento notablemente superior al IPC del período (32%). Este incremento de costes tendría que haberse contenido o debía haberse trasladado a las tarifas. El no haberlo hecho ha generado la parte del león del déficit, reconocido por la Ley como “déficit ex ante”. La expresión “ex ante” significa “antes del suceso”. En el caso que nos ocupa, se ha aplicado al déficit en el que ya se sabe que se va a incurrir a inicios de año, y que se asume, para no sufrir el coste político de subir las tarifas o revisar los costes regulados. Esta partida, a cierre de 2012, ascendía a 21.800 millones de euros, un 64% del total.
El ministro y los empleados del hogar
La práctica de asumir “déficit ex ante” debería haberse terminado este año, puesto que la Ley indicaba que a partir de 2013 los ingresos deberían ser suficientes para cubrir todos los costes. No obstante, el Gobierno anuló esa prohibición legal en un real decreto-ley sobre empleados del hogar el último día hábil del año pasado. Se podrían hacer elucubraciones sobre las partidas responsables del “déficit ex ante”, pero sería un ejercicio vacío, de ciencia ficción; quizá lo más correcto hubiera sido asignar equitativamente el coste entre las distintas fuentes de energía, porque no es posible saber cómo habrían asignado los distintos costes incurridos los responsables políticos.
Partidas desviadas
En adición al “déficit ex ante”, está el déficit que se produce por las desviaciones sobre las estimaciones iniciales de cada ejercicio. Las partidas que tienen mayor desviación son aquellas que dependen de variables aleatorias y no predecibles, como el nivel de consumo, el tipo de interés del mercado o el precio del mercado eléctrico, que, a su vez, influye en las primas que reciben las energías renovables. Por otro lado, hay partidas que un año pueden resultar positivas y generar superávit, y otro año pueden resultar negativas y generar déficit. Un ejemplo muy claro lo tenemos en las desviaciones experimentadas en el desvío del coste de la energía a tarifa.
Error en el ministerio
Antes del cambio de la estructura tarifaria y la creación de la Tarifa de Último Recurso en 2009, cuando regía el sistema de tarifas integrales, el Minetur erró en las previsiones de precio de mercado y demanda, con un impacto de 10.700 millones de euros, un importe que supone el 31% del déficit total acumulado hasta 2012. Ahora bien, hubo años, como 2006, en que la desviación tuvo un impacto negativo de 4.700 millones, y otros años, como 2007, en que causó un superávit de 1.800 millones. Agregando todas las desviaciones de todas las partidas entre 2002 y 2012, las que más han influido en la generación de déficit son el citado desvío del coste de energía a tarifa (10.700 millones), las primas del régimen especial (7.546 millones) y los Sistemas Eléctricos Insulares y Extrapeninsulares (1.824 millones).
El desvío de las primas
Merece la pena analizar el desvío registrado en las primas del régimen especial. Llama la atención la recurrencia y cantidad –tanto en términos absolutos como relativos– de las desviaciones entre las previsiones iniciales y los costes finales del sistema eléctrico.
Aunque hay ejercicios, como 2004 y 2005, en que registran superávit –en 2005 el déficit ascendió a 3.800 millones–, sólo entre 2007 y 2012, ambos inclusive, se produjo una desviación de más de 8.000 millones de euros, es decir, un 28% sobre el coste real final. Estas desviaciones se deben a varias causas, como la vinculación parcial de las primas equivalentes al precio del mercado eléctrico –las desviaciones del pool suponen mayores o menores primas equivalentes–, o las desviaciones registradas en el volumen de generación eléctrica, muy por encima del previsto originalmente. El caso más claro lo encontramos en la fotovoltaica.
Es sabido que la fotovoltaica se desarrolló en 2007 y 2008 hasta el punto de exceder en más de siete veces la potencia prevista por la regulación, el Real Decreto 661/2007. Ello podría ser la causa de la desviación registrada en 2009, pero en caso alguno de las desviaciones registradas posteriormente, puesto que la tecnología ha estado acotada por un sistema de cupos y por limitaciones de horas a la producción primada.
Datos de partida incorrectos
Ciñéndonos al año 2009 –el de mayor déficit causado por el régimen especial– y cotejando las previsiones del Minetur con el resultado final, encontramos unos presupuestos muy alejados de la realidad. Así, el Minetur calcula que hay 1.000 MW fotovoltaicos instalados, con 1.200 horas de funcionamiento equivalente, cuando en realidad había 3.800 MW fotovoltaicos instalados, con más de 1.800 horas de funcionamiento equivalente. En el último ejercicio, el año 2012, ocurre algo similar con la solar termoeléctrica. Si el Minetur –a pesar de las advertencias de la Comisión Nacional de Energía– estima que va a producir 2.326 GWh, la realidad es que produce 3.432 GWh, un 48% más.
El Minetur se sigue equivocando
En realidad, el aumento de costes del régimen especial ha sido análogo a su grado de penetración en el mix de potencia y generación de electricidad. Las desviaciones surgidas en las primas tienen origen en las desacertadas previsiones del Minetur en relación a los precios estimados del mercado eléctrico, que resultan excesivamente conservadores respecto a los precios finales, y al volumen de producción eléctrica, algo llamativo, puesto que las oscilaciones debidas a los ciclos climáticos no superan el 15% de un año a otro.
En cualquier caso, estas desviaciones del régimen especial suponen un 22% del déficit de tarifa acumulado, una cantidad respetable, pero en absoluto mayoritaria. La parte mayoritaria del déficit corresponde al “déficit ex ante” –que aún minorado con los superávit registrados, asciende al 41% del total–, seguido por los desvíos registrados en el suministro de energía a tarifa –con el 31% del total–, a la sazón también fruto de la negativa a trasladar los costes de la energía a los precios finales abonados por los consumidores.
Así pues, queda claro que la responsabilidad del déficit de tarifa no es exclusiva de las energías renovables, sino de una serie variada de razones, destacando la falta de coherencia de los responsables políticos con el modelo instaurado. Ni lo reformaban ni asumían sus consecuencias. Una de las propuestas de UNEF al Gobierno en la actual reforma energética -trasladar las primas de las renovables desde el término de potencia al liberalizado término de energía de la tarifa eléctrica- solucionaría una parte del problema, puesto que las oscilaciones que se produzcan en su coste anual se repercutirían directamente, sin necesidad de que medie decisión política alguna».
Por José Donoso y Pablo Corredoira, director general y responsable financiero, respectivamente, de la Unión Española Fotovoltaica (UNEF)
